Pentru Hal Brands, ea constituie arhitectura intelectuală care conferă formă și structură politicii externe. Alte definiții se concentrează pe un ansamblu de idei privind mobilizarea resurselor națiunii în sprijinul intereselor sale pe termen lung (Brooks și Wohlforth) sau pe utilizarea tuturor activelor unei comunități de securitate în sprijinul obiectivelor sale stabilite prin procesul politic (Colin S. Gray).
Indiferent dacă o abordăm din perspectiva intereselor, a mijloacelor sau a curentelor de gândire, Marea Strategie exprimă cel mai înalt nivel de planificare pe termen lung al unei entități (în principal al unui stat), definind o teorie sau un principiu organizator pentru promovarea sau apărarea intereselor sale vitale, prin mobilizarea tuturor tipurilor de resurse: economice, intelectuale, diplomatice sau militare.
Țin să preîntâmpin cititorii malițioși care vor fi tentați să-l parafrazeze pe Ion Luca Caragiale și să spună că Marea Strategie a României este admirabilă, sublimă chiar, dar lipsește cu desăvârșire. Absența unui document oficial de Mare Strategie, asumat de cele mai înalte autorități politice, nu înseamnă că aceasta lipsește. Statele care supraviețuiesc probei timpului o fac răspunzând, prin prisma perspectivelor lor particulare, la provocările generate de circumstanțele și resursele proprii.
Privite în ansamblu, și ținând seama de schimbările lente ale situației unei țări, aceste răspunsuri echivalează cu elaborarea de facto a unei Mari Strategii - vizibile pentru elitele naționale și pentru istorici deopotrivă, fie că vorbim despre Imperiul Roman, Bizantin sau Britanic, despre Republica Venețiană sau despre Cavalerii Teutoni.
Discuțiile despre Marea Strategie se regăsesc în fiecare emisiune televizată dedicată celui mai recent episod al războiului comercial dintre SUA și China. Și în România, dezbaterile noastre perene despre proiecte de țară menite să le înlocuiască pe cele deja îndeplinite sunt, în fond, discuții despre Marea Strategie. Iar plângerile privind absența ei sunt, de fapt, critici la adresa modului în care Marea Strategie a României este articulată, legitimată și implementată.
În acest articol, voi încerca să sintetizez câteva idei despre cum arată Marea Strategie românească și despre cum am putea-o implementa mai eficient. Se conturează așadar o Doctrină a Bucureștiului, însă autoritățile nu au definit-o și nu au recunoscut-o pe deplin, parțial din teama de critici.
Câteva elemente identificabile ale Marii Strategii a României
Voi încerca să schițez o imagine incompletă a Marii Strategii a României, concentrându-mă cu precădere asupra elementelor care o diferențiază de alte țări sau care sunt deosebit de interesante prin consensul ce se formează în jurul lor. Cea mai interesantă trăsătură distinctivă este tendința consecventă a României de a europeniza problemele din vecinătatea sa. Aceasta se manifestă în principal prin susținerea extinderii UE în Balcanii de Vest, în Europa de Est și, în trecut, și pentru a include Turcia. Prin această abordare se ating două obiective. În primul rând, granița UE se mută dincolo de România.
Țara noastră încearcă în mod constant să-și depășească statutul periferic, care este un element al Marii Strategii prezent de-a lungul întregii sale istorii moderne și o lecție dureroasă extrasă din peste două milenii de istorie pentru elitele românești. Această periferie este una a geografiei politice, dar și a economiei, a rutelor comerciale, a percepțiilor culturale și a percepțiilor de risc. În al doilea rând, această abordare aduce resurse europene, politici publice, capacitate de reformă și atenție asupra unor zone și probleme care reprezintă riscuri pentru România sau îi frânează creșterea și dezvoltarea, dar pentru care România nu dispune de resursele, capacitatea instituțională și viziunea necesare pentru a le rezolva singură.
Printre acestea se numără instabilitatea regională persistentă, sărăcia, extremismul, capacitatea limitată a statului, crima organizată transfrontalieră, conflictele etno-sectare latente sau influența nefastă a unor puteri precum Rusia. Tot în acest context se înscrie și negarea drepturilor comunităților românești din aceste state. Merită subliniat că destinul economic al regiunilor României este condiționat și de faptul că singurul vecin mai prosper - și acela doar marginal astăzi - este Ungaria, la granița de vest.
Toți ceilalți vecini sunt considerabil mai săraci, în special la granițele de nord și de est, ceea ce limitează potențialul unor motoare economice transfrontaliere dinamice, de tipul celor care au îmbogățit alte țări cu vecini prosperi. O altă formă pe care a îmbrăcat-o acest element al Marii Strategii a fost asocierea cu actori externi mai sofisticați pentru dezvoltarea unor inițiative regionale concrete. În acest sens, România s-a poziționat ca explicator și avocat al regiunii, determinând puterile prietene să-și recunoască interesele crescânde în zonă.
Putem menționa Strategia Macroregională a Dunării, inițiată de România și Austria, sau sprijinul ferm al României pentru Inițiativa celor Trei Mări, în care Marea Neagră reprezintă, în mod evident, zona maritimă mai puțin privilegiată din punct de vedere economic, de securitate sau instituțional. Europenizarea problemelor sale poate lua și forme care implică sacrificii din partea României, întrucât susținerea unei poziții comune ale UE poate limita propriile marje de acțiune, atunci când UE este departe de poziția noastră preferată.
Un al doilea element al Marii Strategii este evadarea menționată din periferia europeană, care ia forma unui impuls persistent spre Occident - un laitmotiv al istoriei și gândirii politice românești. Indiferent dacă vorbim despre obiceiul elitelor române din secolele trecute de a-și trimite copiii la studii în Vest, despre adoptarea alfabetului latin la începutul secolului al XIX-lea - odată cu generația premergătoare Unirii și instaurării învățământului universal, tocmai când elitele laice educate au început să le depășească numeric pe cele religioase -, despre modelarea statului român după tipare occidentale (îndeosebi franceze) sau chiar despre cooperarea cu Occidentul în perioada comunistă, România a nutrit dintotdeauna dorința de a-și confirma identitatea occidentală și de a o împlini și în termeni practici.
Excepțiile de la această regulă sunt puține și servesc mai ales la confirmarea ei. În era post-comunistă, “drang nach Westen” al României a fost atât de puternic încât a facilitat integrarea sa în structurile euro-atlantice, dar a condus și la neglijarea unor rețele importante, a unor legături comerciale și culturale cu Sudul Global sau cu Asia - legături care pot reprezenta în continuare un atu semnificativ în peisajul actual.
Un alt element al Marii Strategii a României constă în accentul pus pe dezvoltarea instituțională centralizată și pe elaborarea centralizată a politicilor. Acessta reflectă atât modelul de construcție statală de inspirație franceză din epoca modernă, cât și anxietatea națională generată de separarea politică și geografică a regiunilor istorice componente în epoca premodernă. Unitatea națională este importantă ca bastion împotriva amenințărilor hibride menite să exacerbeze tensiunile interne; ea a centralizat însă și a compartimentat procese deliberative esențiale pentru formularea și implementarea Marii Strategii a României. Abia acum recuperăm decalajul față de lumea think-tank-urilor, a consultanților și a formulării de politici cu participare multiplă - iar acest decalaj față de partenerii noștri s-a manifestat frecvent, de-a lungul anilor, printr-o tendință spre politici opace, unilaterale și suboptimale, atât în formulare, cât și în implementare.
Există și o dimensiune geografică a acestei probleme: elitele din alte zone ale țării se confruntă cu dificultăți reale în a contribui în mod semnificativ la implementarea Marii Strategii. Nu este nevoie de o cercetare îndelungată pentru a constata că majoritatea evenimentelor internaționale au loc la București, inclusiv Summitul Inițiativei celor Trei Mări din 2023, care ar fi putut fi organizat cu ușurință la Constanța. Președinția română a Consiliului UE din 2018 a fost și ea centrată pe capitală, cu notabila excepție a Sibiului, orașul natal al Președintelui Klaus Iohannis.
Acest lucru este cu atât mai regretabil cu cât România, spre deosebire de multe dintre țările din regiune, nu este concentrată economic și academic exclusiv în capitala sa, beneficiind de mai multe centre urbane dinamice și de dimensiuni semnificative, care ar putea dobândi o vizibilitate și un statut internațional mai mare - atât pentru ele însele, cât și pentru instituțiile lor formatoare de elite. Să comparăm această situație cu cea a Poloniei, care și-a centrat mult timp cel mai important eveniment internațional la Krynica, apoi la Karpacz, și ale cărei autorități regionale și locale concurează activ pentru a contribui la relațiile internaționale, ca modalitate de a-și spori competitivitatea.
În al patrulea rând, de-a lungul anilor s-a produs o evoluție în cadrul Marii Strategii a României, sub forma unei conștientizări tot mai accentuate a importanței comunităților românești din diaspora ca activ economic, diplomatic și cultural. Nu a fost întotdeauna așa: România nu a dezvoltat legături tradiționale și instituționalizate cu diaspora sa, așa cum au făcut-o Italia și Polonia în raport cu comunitățile din SUA.
Aceste state valorifică în continuare comunitățile istorice din străinătate pentru influență politică, lobby, dar și ca surse de capital, expertiză științifică și acces instituțional. România a intrat târziu în joc și se află încă în procesul de identificare a celor mai bune formule adaptate situației și nevoilor sale specifice.
Asistăm la o Mare Strategie în curs de elaborare: elitele române sunt animate de un sentiment de oportunitate și urgență în privința diasporei, dar nu au ajuns încă la obiective concrete și metode sustenabile, lipsite de contradicții. Următorii ani vor clarifica dacă România își vede comunitățile din diaspora ca parteneri în statele-rețea de mâine, ca rezervă demografică pentru completarea forței de muncă în declin, ca sursă de capital și antreprenoriat sau ca agenți ai urmăririi centralizate a intereselor naționale, fie ele politice, economice, științifice sau culturale.
Această chestiune a autonomiei de acțiune și a statutului în relația dintre autoritățile române și elitele din diaspora se reflectă și în relația în continuă evoluție dintre autorități și alte centre de elită din România, precum universitățile, companiile private, think-tank-urile sau organizațiile societății civile.
Nu în ultimul rând, limitele superioare ale puterii potențiale a României ca putere medie, în contrast cu realitatea performanței sub potențial, au cultivat o preferință pentru multilateralism și pentru o politică internațională consensuală. În această viziune, instituții regionale și globale solide, legitimate printr-un membership incluziv și ancorate în dreptul cutumiar și în tratate, oferă un mediu echitabil, previzibil și stabil pentru dezvoltarea relațiilor interstatale, soluționarea disputelor și răspunsul colectiv la diverse provocări precum dezastre, conflicte, criminalitate internațională sau eforturi de reglementare.
Această preferință s-a manifestat încă de la întemeierea României moderne și s-a consolidat chiar pe parcursul perioadei comuniste. O astfel de ordine este considerată a oferi cea mai bună garanție pentru integritatea teritorială, spațiul de acțiune pentru politici și decizii independente, urmărirea intereselor economice legitime și protejarea acestora în alte state.
Marea Strategie românească a ales în mod consecvent ordinile internaționale bazate pe reguli și compromisul în detrimentul libertății și potențialului acțiunii unilaterale. Exemple includ rolul lui Nicolae Titulescu de prim Secretar General al Ligii Națiunilor, “supraviețuirea și afirmarea României în timpul Războiului Rece” prin diplomație în cadrul sistemului ONU (cu referire la seria de cărți de corespondență diplomatică coordonată de regretatul Ambasador Nicolae Ecobescu), integrarea modernă în UE și NATO. Chiar și formula lansată de Strategia Națională de Apărare a actualei Administrații, ”Independența Solidară”, ilustrează cât de adânc înrădăcinată este această abordare, în ciuda contestărilor interne.
Cum poate România să formuleze și să implementeze mai eficient Marea sa Strategie?
Aceasta este o temă de dezbatere de lungă durată privind calitatea guvernanței în România, dar voi încerca să evit discursul critic standard. Marea Strategie diferă de alte strategii - precum cele din educație sau apărare - prin faptul că acestea din urmă sunt limitate ca sferă, oricât de amplă ar fi tema, și reflectă gândirea politică actuală a unui grup de elite aflate la putere sau cu acces la pârghiile statului. Marea Strategie se schimbă mult mai lent și modelează gândirea elitelor mai mult decât invers.
România traversează cicluri de acumulare instituțională urmate de degradare instituțională, care îi îngreunează urmărirea Marii Strategii. Este ca un atlet care și-a dezvoltat musculatura, doar pentru a o vedea distrusă de accidentări, fiind obligat să o reconstruiască de la un nivel mult mai redus. Evenimentele naționale traumatizante, precum schimbarea sistemului politic și economic din 1989, care a generat o tranziție prelungită, sunt o parte a problemei.
Dar România își subminează propriile instituții și în mod sistematic, prin tăieri bugetare, reforme nesfârșite sau lupte birocratice. Aveam o Academie Diplomatică - acum nu mai avem (Viena încă are Academia sa Diplomatică). Institutul Diplomatic Român și Institutul European din cadrul MAE par să se afle pe lista de lichidări a actualului guvern. Interesele care au dus la crearea binevenită a Centrului Euro-Atlantic pentru Reziliență în cadrul MAE în 2022 au slăbit, iar centrul stagnează în loc să facă pasul spre o organizație internațională, urmând modelul Centrului European de Excelență pentru Combaterea Amenințărilor Hibride de la Helsinki condus de Finlanda. Mulți ironizează celebra școală de cadre Ștefan Gheorghiu, destinată elitelor comuniste care aspirau la funcții înalte în stat.
Totuși, ceva asemănător ar fi fost de folos în România de astăzi - un instrument pentru educarea și pregătirea elitelor înainte ca cerințele cotidiene ale funcțiilor lor să le epuizeze energia necesară avansării proiectelor strategice și să le îngusteze orizontul. Alocările bugetare pentru diplomație, promovare culturală și alte pârghii tradiționale ale Marii Strategii sunt tratate ca un cost moștenit sau ca un program de slujbe la stat, nu ca instrumente din arsenalul statelor. În loc să definim mai întâi rolul acestor instituții și să construim bugetul în funcție de rol, construim bugetul pe care ni-l permitem - pentru a evita conflictul generat de schimbarea structurilor existente - și abia apoi ne întrebăm ce putem face cu el, lăsând pe ultimul loc activitățile și proiectele concrete. Această abordare trebuie înlocuită cu una deliberativă, orientată spre construirea și reconstruirea instituțiilor în sprijinul Marii Strategii.
Dacă nu este fezabil - după cum am argumentat anterior - ca MAE să funcționeze ca unic intermediar cu lumea, de parcă ne-am afla în secolul al XIX-lea, atunci ar trebui să regândim modul în care MAE poate susține activitățile internaționale ale tuturor instituțiilor și grupurilor și poate valorifica rețeaua de ambasade și consulate pentru a amplifica prezența internațională a României în afaceri, știință, cultură, arte și lobby
Dincolo de aceste remarci generale, am câteva recomandări concrete. În primul rând, trebuie să restabilim și să reconstruim capacitatea națională de exerciții prospective (foresight), care au căzut victimă reducerilor instituționale anterioare. Actuala Comisie Națională de Strategie și Prognoză a devenit un instrument utilizat exclusiv pe termen scurt.
În al doilea rând, în ciuda cinismului național față de documentele strategice elaborate și niciodată implementate - lăsate să adune praf într-un sertar -, trebuie să reinițiem gândirea strategică și să o îndreptăm nu doar spre apărare sau cercetare, ci și spre industrie, arte și alte domenii-cheie. Aceasta merge mână în mână cu dezvoltarea capacității statului de a acționa efectiv pe baza planificării strategice.
În al treilea rând, trebuie să inițiem o dezmembrare controlată și planificată a silozurilor de informații și activitate constituite în timp din cauza competiției instituționale și ca efect secundar al reformelor. Prin instituționalizarea planificării pe termen lung, stimularea colaborării inter-instituționale și asigurarea unei conexiuni strânse între prioritățile interne și politica externă, putem transforma România dintr-o putere reactivă (ba chiar și cu reacție întârziată) într-o putere proactivă.
Grupuri de lucru inter-instituționale, forumuri consultative pentru politici publice, politici de dezvoltare a elitelor care implică rotația oamenilor prin entități publice, private și academice - toate acestea pot urma ulterior. Pe termen lung, consider că instituțiile române ar trebui să se angajeze în implementarea Adaptării Iterative Bazate pe Probleme (Problem Driven Iterative Adaptation - PDIA), care utilizează învățarea iterativă și elaborarea de politici bazate pe dovezi pentru a testa, rafina și adapta strategiile pe baza feedback-ului din realitate.
Reforma instituțiilor statului este o parte importantă a soluției, dar avem numeroase modele de capacitate prospectivă, analiză strategică și cercetare de politici publice care se formează în societatea civilă sau în sectorul privat - inclusiv prin companii mari care înființează propriile centre de cercetare sau sponsorizează dezvoltarea unor think-tank-uri non-partizane.
Indiferent de calea aleasă, trebuie să o însoțim de comunicare strategică: pentru a articula populației române și publicurilor internaționale esența intereselor României, legitimitatea acestora, mijloacele prin care vor fi apărate și rolul fiecăruia în acest proces, precum și câștigurile la care se pot aștepta.
Spre o Doctrină București
În acest articol, am încercat să schițez câteva coordonate principale ale Marii Strategii a României, așa cum o înțeleg astăzi. Totodată, văd conturându-se o Doctrină București, ca program de implementare pe termen mediu a Marii Strategii. Conceptul de doctrină oferă elitelor un anumit grad de inițiativă și merit în definirea și implementarea sa - cel mai faimos exemplu fiind Doctrina Monroe a SUA, acum redecorată cu ornamentele aurite ale erei Trump. Dincolo de disensiunile interne, există o Doctrină a Bucureștiului identificabilă în România.
Ea încearcă să concilieze interdependența economică cu UE cu parteneriatul de securitate cu SUA, rămânând totodată deschisă la oportunități de consolidare a capacității strategice precum actualul impuls pentru apărarea europeană. România se plasează astfel în centrul spațiului euro-atlantic, cu un picior pe un mal și și altul pe celălalt. Doctrina Bucureștiului percepe în sfârșit economia națională drept sursă de putere națională, nu doar ca simplă structură de supraviețuire a „gospodăriei naționale” sau de satisfacere a nevoilor sale materiale.
Aceasta este, de o altă manieră, o revenire la viziunea din epoca comunistă, pe care contracția economică post-1989 o declarase perimată, dar care acum alimentează un interes reînnoit față de rețelele și parteneriatele vechi ale României din lumea în curs de dezvoltare și din Sudul Global. Vecinii noștri pot fi atât prieteni, cât și competitori, iar Doctrina Bucureștiului cultivă o mentalitate de comparație cu alte state din regiune - în special cu Polonia și Bulgaria, și ocazional cu Ungaria. Este o perspectivă născută și din competiția pentru investiții strategice regionale, un joc cu sumă zero în care elitele române consideră de multe ori că pierd. Doctrina Bucureștiului prioritizează menținerea unui mediu regional favorabil intereselor și prosperității României și constituie cadrul pentru terenul de antrenament pe care se va contura România Globală.
[1] https://www.idr.ro/publicatii/Magdin_PF2_EN.pdf
A Romanian Grand Strategy. A Bucharest Doctrine
There are many definitions of Grand Strategy. For John Lewis Gaddis, it is “the alignment of potentially unlimited aspirations with necessarily limited capabilities”. For Hal Brands, it is the “...the intellectual architecture that gives form and structure to foreign policy”. Other definitions center on “a set of ideas for deploying a nation's resources to achieve its interests over the long run” (Brooks and Wohlforth) or “the direction and use made of any or all among the total assets of a security community in support of its policy goals as decided by politics” (Colin S. Gray). Whether we approach it from the perspective of interests, means or schools of thinking, Grand Strategy expresses an entity’s (mainly a state’s) highest level of long-term planning, defining a theory or organizing principle for how to advance or defend its vital interests encompassing all manner of mobilizable resources, whether economic, intellectual, diplomatic or military.
I want to preempt puckish readers who will be quick to paraphrase Romanian playwright Ion Luca Caragiale and say that Romanian Grand Strategy is “admirable, sublime even, but completely missing”. Not having an articulated Grand Strategy that one can read in a document endorsed by the highest political authorities does not mean that Grand Strategy is missing. States that survive the test of time do so by responding through their unique perspectives to challenges arising from their unique circumstances and resource endowment. Taken over time, given the only gradual change in a country’s situation, this amounts to the de facto development of a Grand Strategy that is apparent to the nation’s elites and also to historians, whether we are discussing the Roman, Byzantine or British Empires, the Venetian Republic or the Teutonic Knights. Discussions on Grand Strategy filter into every talk-show on the latest events in the commercial war between the US and China. In Romania, as well, our perennial discussions on “country projects” to replace the ones we have achieved are discussions on Grand Strategy, and the complaints about its absence are criticisms regarding the articulation, legitimation and implementation of Romania’s Grand Strategy. In this article, I will try to summarize some thoughts on what the Romanian Grand Strategy looks like and how we can more successfully implement it. There is certainly a Bucharest Doctrine coalescing, but authorities have yet to completely define and acknowledge it, partly for fear of criticism and opposition.
Some discernable elements of Romanian Grand Strategy
I will try to sketch an incomplete view of Romanian Grand Strategy, focusing especially on elements where it distinguishes itself from other countries or which are especially interesting because of the emerging consensus on these issues.
The most interesting distinguishing feature is Romania’s consistent attempts to Europeanize the “problems” in its neighborhood. This mainly takes the form of supporting EU enlargement in the Western Balkans, in Eastern Europe and, in the past, also for Turkey. It achieves two things in this way. Firstly, it moves the border of the EU beyond Romania. Our country consistently tries to escape its periphery status, which has been an element of Grand Strategy for its entire modern history and a looming lesson of over two thousand years of history for Romanian elites. This periphery is one of political geography, but also of economics, trade routes, and cultural and risk perceptions.
Secondly, it brings European resources, policy capacity, reform capacity and attention onto areas and issues that pose risks to Romania or are a drag on its growth and development, but for which Romania lacks the resources, institutional capacity and vision to attempt to solve on its own. These include persistent regional instability, poverty, extremism, low state capacity, strong transborder organized crime, looming ethno-sectarian conflicts or the pernicious influence of powers such as Russia. This includes also the denial of rights to Romanian minority communities in these states. It is worth noting that the economic destiny of Romania’s regions is also shaped by the fact that the single neighbor which is richer than it, and that only marginally, is Hungary on its Western border. All other neighbors are substantially poorer than it is, especially on its Northern and Eastern borders, limiting also the potential of immediate cross-border economic dynamos that have enriched other countries with rich neighbors.
Other forms that this Grand Strategy element has taken has been the association with more sophisticated outside actors to develop concrete regional initiatives. In this, Romania has positioned itself as an “explainer” and advocate for the region, causing friendly powers to recognize their growing interests here. We can mention the Danube Macroregional Strategy started by Romania and Austria, or Romania’s strong support for the Three Seas Initiative, in which the Black Sea is the obvious poorer maritime relation in an economic, security or institutional sense. The Europeanization of its issues can also take forms that require sacrifice on the part of Romania since it may limit its own possibility of action by supporting an EU position that can diverge from its own preferred stance.
A second element of Romania’s Grand Strategy is its aforementioned escape from the European periphery, which takes the form of a drive to the West that is a recurring element of Romanian history and political thinking. Whether we are discussing the pattern of Romanian elites in previous centuries sending their children to study in the West, the switch towards the Latin alphabet in the early 19th century, with the generation preceding unification and the establishment of universal schooling, right when secular educated elites started outnumbering religious ones, the patterning of the Romanian state on Western (especially French) models, and even its cooperation with the West during the Communist era, Romania has always had a longing to resolve its Western identity and have it fulfilled also in practical terms.
The exceptions from this rule are few and serve mainly to confirm it. In the post-Communist era, Romania’s “drang nach Westen” was so strong that it has enabled its integration into Euro-Atlantic structures but has also led to the neglect of important networks, business and cultural ties in the Global South or in Asia that can still be a significant asset in the current landscape.
Another element of Romania’s Grand Strategy is its emphasis on centralized institutional development and policymaking, which is both an element of its French-inspired state-building in the modern era, but also a reflection of the national anxiety over the political and geographical separation of its component historical regions in the pre-modern era. National unity is important as a bulwark against hybrid threats aimed at exacerbating internal tensions, but it has also centralized and siloed important deliberative processes that were critical to the formulation and implementation of Romania’s Grand Strategy.
We are just now catching up to the world of think-tanks, consultants and multi-stakeholder policy formulation and this gap compared to our partners has been on frequent display over the years in the form of a tendency towards opaque, one-sided and sub-optimal policymaking, expression and implementation. This is also geographic, since elites in other parts of the country struggle to contribute meaningfully to Romanian Grand Strategy implementation. One does not have to look long and hard to see that most international events take place in Bucharest, including the previous Three Seas Initiative Summit in 2023 which could have easily been placed in Constanța.
The Romanian Presidency of the Council of the EU in 2018 was also similarly centered on the capital, with the main exception of Sibiu, the hometown of then President Klaus Iohannis. This is especially galling since Romania, unlike many of the countries in the region, is not as centered economically and academically on its capital and has the advantage of several dynamic urban centers of significant size that could also assume a larger international visibility and status for themselves and their elite producing institutions. Contrast this with Poland which has long centered its largest international event in Krynica and now Karpacz and whose regional and local authorities vie to contribute to international affairs as a way of enhancing their competitiveness.
Fourthly, an evolution has taken place in Romanian Grand Strategy over the years in the form of an awakening to the importance of the Romanian communities abroad as an economic, diplomatic and cultural asset. This has not been the case in the past and Romania has not developed traditional and institutionalized ties with its diaspora such as Italy and Poland have in the case of the US. The latter states continue to leverage their historical communities abroad for political influence, lobbying and also as sources of capital, scientific know-how and institutional access. Romania has come late to the game and is still in the process of finding the best formulas for its unique situation and needs. We are seeing Grand Strategy develop in real time, as Romanian elites are suffused with a sense of opportunity and urgency regarding the Romanian diaspora, but have yet to land on concrete goals and methods that are sustainable and avoid self-contradiction.
The next few years will resolve the issue and we will find out whether Romania sees its communities abroad as partners in the developing “network states” of tomorrow, as a demographic reserve to replenish its declining workforce, as a source of capital and entrepreneurship or as agents in the centrally directed pursuit of national interests whether political, economic, scientific or cultural. This issue of agency and status in the relationship between the Romanian authorities and the diaspora elites is mirrored in the evolving relation between the authorities and other elite centers in Romania, such as universities, private companies, Think Tanks or civil society groups.
Lastly, the upper bounds of Romania’s potential strength as a middle power and the reality of its performance below its potential have cultivated a preference for multilateralism and consensual international politics. In this vision, strong regional and global institutions legitimized by inclusive membership and drawing from customary law and treaties provide a fair, predictable and stable environment for the development of inter-state relations, the settling of disputes and the collective response to various challenges such as disasters, conflicts, international crime and regulatory efforts.
This preference has been visible since the establishment of modern Romania and has only strengthened during the Communist period. Such an order is thought to provide the best guarantee for territorial integrity, the space for independent policy and decision-making, the pursuit of legitimate economic interests and the protection of those interests in other countries. Whether through Nicolae Titulescu’s inaugural chairmanship of the League of Nations, Romania’s “survival and affirmation during the Cold War” (in reference to a series of books of diplomatic correspondence coordinated by the late Amb. Nicolae Ecobescu) through diplomacy within the UN system or its modern-day pursuit of European and NATO integration, Romanian Grand Strategy has consistently chosen rules-based orders and compromise over the freedom and potential of unilateral action. Even the formula inaugurated by the National Defense Strategy of the current Romanian Administration, “Solidary Independence”, shows how ingrained this approach is, despite internal contestation.
How can Romania better formulate and implement its Grand Strategy?
This is a longstanding topic of discussion on the quality of governance in Romania, and I will try to avoid falling into well-worn grooves of complaint. Grand Strategy is different from other strategies, such as in education or defense, in that the latter are limited in scope no matter how generous the topic and also express the current political/policy thinking of a cross-section of elites which happen to be in power or have access to the levers of state. Grand Strategy changes much more slowly and it shapes the thinking of elites more than the other way around.
Romania goes through cycles of institutional build-up and then decay that retard its ability to pursue its Grand Strategy. It is like an athlete who has built up his musculature only to see injury or famine cannibalize the same muscles, forcing him to start building it up again. Traumatic national events such as the 1989 change in the political and economic system that led to a drawn-out transition are one thing, but Romania hobbles its own institutions also as a matter of course through cost cuts, never-ending reforms or bureaucratic infighting.
We used to have a Diplomatic Academy, now we don’t (Vienna still has its Diplomatic Academy), and the Romanian Diplomatic Institute and the European Institute of Romania within the MFA appear to be on the chopping block of the current government. The interests that saw the welcome creation of the Euro-Atlantic Center for Resilience within the MFA in 2022 have now waned and the center is languishing instead of making the step towards international organization, taking after the Finnish-led European Centre of Excellence for Countering Hybrid Threats in Helsinki.
Many make fun of the famous Ștefan Gheorghiu finishing school for Communist elites looking to occupy high positions within the state, but we could have used something like this in today’s Romania to educate and inform our elites before the day-to-day demands of their offices strip them of the energy to advance key projects. Budget allocations for diplomacy, cultural outreach and other longstanding levers of Grand Strategy are treated as an inherited cost or jobs program, not as tools in the toolbox of states.
Rather than define their role and build the budget on that, we first build the budget we can afford to avoid the fight over changing current structures and then ask what we can do with them, placing actual activities and projects on the backburner. This sort of approach needs to be replaced with a deliberative approach towards institution-building and rebuilding in support of Grand Strategy. If it is infeasible, as I have argued before, for the MFA to serve as the exclusive interface with the world as if this was the 19th century, then we should rethink how the MFA can support the international activities of every other institution and group and leverage its network of embassies and consulates to grow Romania’s international presence in business, science, culture, the arts and lobbying.
With these general remarks out of the way, I have some specific recommendations in mind. Firstly, we need to reestablish and rebuild the national capacity for foresight exercises, which had been the victims of previous institutional drawdowns. The current National Strategy and Forecast Commission has become a tool for short-term use only. Secondly, despite the national cynicism regarding strategic documents that are developed and never implemented, languishing in a file cabinet somewhere, we need to reawaken our strategic thinking and turn it not just towards defense or research, but also towards industry, the arts and other key areas. This goes hand in hand with growing the capacity of the state to actually act on strategic planning. Thirdly, we need to start a controlled and planned breakdown of the silos of information and activity that have developed over time due to institutional competition and as a byproduct of institutional reform.
By institutionalizing long-term planning, fostering inter-institutional collaboration, and ensuring a tight linkage between domestic priorities and foreign policy, we can turn Romania from a reactive power (late reaction at that!) into a proactive power. Inter-institutional working groups, policy consultation forums, elite development policies that cycle people through public, private, and academic entities, all of these can follow later. In the long-term, I think Romanian institutions should commit to implementing Problem Driven Iterative Adaptation (PDIA), which utilizes iterative learning and evidence-based policy making to test, refine, and adapt strategies based on real-world feedback.
The reform of state institutions is one thing, but we have numerous models of foresight, strategic analysis and policy research capabilities forming in civil society or the private sector, including through major companies setting up their own research centers or sponsoring the build-up of non-partisan think-tanks. Whatever route we choose, we must accompany it with strategic communication, to articulate to the Romanian people and to audiences abroad the essence of Romania’s interests, their legitimacy, the means by which they will be secured and their own role in this, as well as what they stand to gain.
Towards a Bucharest Doctrine
Throughout this piece, I have sketched some main coordinates for the Romanian Grand Strategy as I see it now. However, I also see a Bucharest Doctrine forming, as a medium-term implementation of the Grand Strategy. The concept of “doctrine” gives elites some agency (and credit) in their definition and implementation, the most famous one being the Monroe Doctrine of the US, now updated with the gilded Trump decorations. For all its internal dissensions, there is a Bucharest Doctrine that we can identify in Romania. It tries to reconcile economic interdependence with the EU with the security partnership of the US while remaining open to opportunities for strategic capacity gains, such as the current push for European defense. Romania straddles in this way the Euro-Atlantic space from shore to shore.
The Bucharest Doctrine finally sees the national economy as a pillar of statecraft and a source of national power, rather than the means of survival for our “national household”. This is a resurgence of the Communist-era view that the post-1989 economic contraction had rendered obsolete, but which now prompts a renewed interest in old networks and partnerships in the developing world and the Global South. Our neighbors can be both friends and competitors, and the Bucharest Doctrine fosters a mentality of comparison between us and other states in the region, especially Poland and Bulgaria and occasionally Hungary. It is a perspective born also from the competition for strategic regional investment, which is a zero-sum game that Romanian elites consistently think they are losing. The Bucharest Doctrine prioritizes the maintenance of a regional environment amenable to Romania’s interests and flourishing and as the backdrop of a long-delayed training space for the advent of Global Romania.
Radu Magdin este CEO al Smartlink Communications și consultant și analist de risc (geo)politic
