Autori: Ramona Prunaș, Senior Associate și Alexandru Buda, Managing Associate
În contextul demersurilor întreprinse în vederea reducerii cheltuielilor bugetare pentru noul exercițiu bugetar, precum și pentru anii care vor urma acestuia, Guvernul a realizat o serie de modificări legislative. Acest deziderat – al reducerii cheltuielilor bugetare – oricât de lăudabil, trebuie însă atins fără a afecta interesele legitime și drepturile câștigate de cei vizați de noile prevederi legale.
Una dintre modificările de interes în domeniu este adoptarea O.U.G. nr. 74/2021, pentru modificarea O.U.G. nr. 158/2005 privind concediile și indemnizațiile de asigurări sociale de sănătate, ale cărei prevederi, relevante pentru prezenta analiză, intră în vigoare la 1 august 2021.
Vizate de modificările aduse prin O.U.G. nr. 74/2021 sunt persoanele fizice care nu desfășoară activitate în baza unui contract individual de muncă, a unui raport de serviciu, act de detașare sau a unui statut special prevăzut de lege și cele care nu realizează alte venituri asimilate salariilor. În concret, în categoria acestor persoane sunt incluse persoanele fizice autorizate și persoanele care obțin venituri din activități independente. Aceste persoane au posibilitatea de a se asigura în baza unui contract de asigurare pentru concedii medicale și indemnizații de concediu medical în baza O.U.G. nr. 158/2005.
Astfel, potrivit prevederilor O.U.G. nr. 158/2005, în forma anterioară intrării în vigoare a O.U.G. nr. 74/2021, persoanele din categoriile de mai sus au posibilitatea de a încheia un contract de asigurare cu Casa de Asigurări Sociale de Sănătate, pentru concedii și indemnizații de asigurare, putând opta pentru asigurarea în limita unui plafon de 12 salarii minime brute pe economie pe lună.
Considerăm că una dintre modificările de interes aduse prin O.U.G. nr. 74/2021 este cea referitoare la plafonul maxim până la care se pot asigura persoanele fizice din categoriile de mai sus. Mai exact, noile prevederi modifică art. 5 alin. (1) din O.U.G nr. 158/2005, privind venitul lunar pentru care se optează plata contribuției, de la 12 salarii minime brute pe economie, la cel mult 3 salarii minime brute pe economie.
Exceptate de la această regulă sunt persoanele care se asigură în mod particular în vederea obținerii indemnizației de maternitate, care se vor putea asigura în continuare la nivelul maxim a 12 salarii minime brute pe economie.
Contractele încheiate însă sub imperiul O.U.G. nr. 158/2005, în forma în vigoare înainte de intrarea în vigoare a O.U.G. nr. 74/2021, prevedeau o singură posibilitate de încheiere a contractului, pentru concedii și indemnizații de asigurări sociale de sănătate generale, fără delimitarea exactă a tipului de concediu/indemnizație asigurată.
Așadar, nu exista posibilitatea de a se opta pentru unul sau mai multe din tipurile de concediu și indemnizații, astfel cum sunt reglementate de art. 2 alin. (1) din O.U.G. nr. 158/2005:
a) concedii medicale și indemnizații pentru incapacitate temporară de muncă, cauzată de boli obișnuite sau de accidente în afara muncii;
b) concedii medicale și indemnizații pentru prevenirea îmbolnăvirilor și recuperarea capacității de muncă, exclusiv pentru situațiile rezultate ca urmare a unor accidente de muncă sau boli profesionale;
c) concedii medicale și indemnizații pentru maternitate;
d) concedii medicale și indemnizații pentru îngrijirea copilului bolnav;
e) concedii medicale și indemnizații de risc maternal care se acordă persoanelor asigurate în condițiile prevăzute de Ordonanța de urgență a Guvernului nr. 96/2003 privind protecția maternității la locurile de muncă, aprobată cu modificări și completări prin Legea nr. 25/2004, cu modificările și completările ulterioare.
Ca atare, persoanele fizice care sunt asigurate în baza O.U.G. nr. 158/2005, în forma anterioară modificării prin O.U.G. nr. 74/2021, pot să beneficieze de oricare dintre tipurile de concediu de mai sus, în funcție de motivul prevăzut în certificatul de concediu medical.
Odată cu modificările aduse prin O.U.G. nr. 74/2021, prin limitarea plafonului veniturilor lunare pentru care se optează plata contribuției și ”divizarea” tipurilor de contracte în 2 categorii – persoanele care se vor asigura în vederea obținerii indemnizației de maternitate și celelalte persoane, apar și o serie de probleme care vizează contractele aflate în derulare.
Principala problemă o reprezintă soarta contractelor de asigurare aflate în vigoare.
Deși soluția logică este aceea ca legea să fie aplicată doar pentru viitor, mai precis pentru contractele încheiate de la data intrării în vigoare a noilor prevederi, prin adoptarea art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 74/2021, se prevede încetarea efectelor contractelor de asigurare în vigoare, începând cu data de 31 august 2021.
Soluția legislativă oferită de alin. (2) al art. III din O.U.G. nr. 74/2021, constând în încheierea unor noi contracte de asigurare, cu condiția respectării noilor plafoane maximale prevăzute de actul normativ menționat, este departe de a fi la adăpost de critici.
Se pune astfel problema: Ce se întâmplă cu indemnizațiile de asigurare la care ar fi îndreptățite persoanele asigurate la nivelul unui plafon între 3 și 12 salarii minime brute pe economie, dacă contractele de asigurare încheiate până la data de 31 august 2021 încetează în baza legii?
O.U.G. nr. 74/2021 nu pare să edifice această problemă. Dimpotrivă, aparent, intenția legiuitorului este aceea de a priva beneficiarii contractelor de asigurare de drepturile deja dobândite prin acestea, în special de dreptul de a beneficia de o indemnizație raportată la cuantumul asigurat, dacă este mai mare decât plafonul a 3 salarii minime brute pe economie. Totodată, O.U.G. nr. 74/2021 nu clarifică nici ce se întâmplă cu stagiul de cotizare îndeplinit de persoana asigurată în baza contractului deja încheiat în baza O.U.G. nr. 158/2005.
Prin încetarea efectelor contractelor de asigurare începând cu data de 31 august 2021, în baza noilor prevederi normative, putem deduce cel puțin 3 consecințe directe asupra persoanelor asigurate: (i) încetarea obligației de plată a indemnizației de asigurare, indiferent de venitul lunar asigurat, înscris în contractul de asigurare; (ii) încetarea obligației de plată a indemnizației aferente concediului medical, indiferent de venitul lunar la care s-a asigurat beneficiarul; (iii) întreruperea stagiului de cotizare în ce privește persoana asigurată.
În raport de cele de mai sus, pot fi formulate o serie de observații critice cu privire la actul normativ în discuție.
A. Posibila neconstituționalitate a actului normativ;
În primul rând, cu referire la art. III alin. (1) din O.U.G. nr. 74/2021, care prevede încetarea efectelor contractelor de asigurare încheiate în forma anterioară O.U.G. nr. 74/2021, începând cu data de 31 august 2021, considerăm că poate fi adusă în discuție conformitatea acestuia cu dreptul constituțional. Astfel, nu numai că acesta pare să încalce principiul neretroactivității legii civile, dar acesta tinde să afecteze și principiul securității raporturilor juridice. Drepturile câștigate de beneficiarul contractului de asigurare, nu pot fi ”anulate” printr-un singur act de voință al legiuitorului, sub pretextul reducerii cheltuielilor bugetare.
Or, persoanele care s-au asigurat la un venit lunar cuprins între (mai mult de) 3 salarii minime brute pe economie și 12 salarii minime brute pe economie, au achitat, corelativ, cotele de asigurare de 1% din valoarea asigurată pe întreaga durată de derulare a contractelor. Încetarea contractelor de asigurare, începând cu 31 august 2021 apare cel puțin inechitabilă, față de contribuțiile de asigurare deja achitate.
În al doilea rând, nu putem să nu remarcăm că nu sunt îndeplinite nici condițiile pentru adoptarea unei ordonanțe de urgență, reliefate în jurisprudența Curții Constituționale (Decizia nr. 255 din 11 mai 2005, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 511 din 16 iunie 2005, Decizia nr. 68 din 27 februarie 2017, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr.181 din 14 martie 2017, Decizia 198 din 24 martie 2021, publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr.421 din 21 aprilie 2021): existența unei situații extraordinare; reglementarea acesteia să nu poată fi amânată și motivarea urgenței în cuprinsul ordonanței.
În treilea rând, tot ca un aspect de constituționalitate extrinsecă, se pune problema modalității de adoptare a O.U.G. nr. 74/2021, în absența unui studiu de impact sau a unei motivări detaliate asupra impactului social pe care îl presupune intrarea în vigoare a prevederilor ce modifică O.U.G. nr. 158/2005.
Jurisprudența Curții Constituționale a fost constantă în ce privește necesitatea avizului Consiliului Economic și Social în cazul în care reglementările preconizate vizează domeniile reprezentate de relațiile de muncă, protecție socială, politici salariale și egalitate de șanse și tratament (a se vedea Deciziile Curții Constituționale nr. 681/2018 și 845/2020). Necesitatea acestui aviz, cât și a avizului Consiliului Legislativ sunt impuse oricum de prevederile Legii nr. 24/2000. Cu toate că avizul Consiliului Economic și Social a fost unul favorabil în privința O.U.G. nr. 74/2021, apreciem că emiterea acestuia nu poate fi realizată la un nivel pur formal, cum este cazul din speță.
Totodată, din lecturarea expunerii de motive a O.U.G. nr. 74/2021, reies numai mențiuni cu titlu general privind necesitatea reducerii presiunii asupra Fondului Național Unic de Asigurări Sociale de Sănătate, însă nu se prezintă niciun alt argument în favoarea adoptării, în mod particular, a prevederilor tratate în prezentul articol.
Expunerea de motive privind impactul social, nu detaliază în concret costurile și beneficiile în plan economic și social, ci se rezumă la a prevedea necesitatea adoptării actului normativ față de creșterea numărului beneficiarilor de indemnizații de asigurări sociale de sănătate. Se mai argumentează necesitatea implementării măsurilor în vederea asigurării decontării fără sincope a drepturilor de care beneficiază persoanele asigurate.
Scopul motivării impactului social, conform prevederilor Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, este acela de a stabili o paralelă între costurile bugetare și beneficiile/reducerea beneficiilor persoanelor asigurate, putând presupune chiar realizarea unui studiu de impact în sensul preconizat mai sus. Este redundant de susținut că impactul social se referă la efectul asupra drepturilor și intereselor categoriilor de persoane vizate de adoptarea actelor normative, nefiind legat de impactul economico-bugetar în materie.
Pe cale de consecință, cel puțin în raport de observațiile de mai sus, considerăm că pot fi conturate motive solide în vederea susținerii unei eventuale excepții de neconstituționalitate a actului normativ în discuție fără a avea, bineînțeles, pretenția de a epuiza toate motivele de neconstituționalitate care se pot referi la acest act normativ.
B. Stagiul de cotizare și posibilele dificultăți de interpretare ale actului normativ;
Distinct de chestiunile care privesc posibila neconstituționalitate a actului normativ, apreciem că există și alte aspecte care pot suscita unele discuții ce vizează interpretarea și aplicarea legii. Astfel, referitor la întreruperea stagiului de cotizare, în lipsa unor reglementări clare prin O.U.G. nr. 74/2021, se pune în mod cert problema efectelor întreruperii stagiului de cotizare care a fost îndeplinit până la 31 august 2021.
Prevederile art. 8 din O.U.G. nr. 158/2005 prevăd însumarea perioadelor pentru care s-a achitat contribuția de asigurare de la art. 3 alin. (3), în vederea cuantificării stagiului de cotizare, însă această soluție presupune un grad maxim de diligență al persoanei asigurate, în vederea încheierii unui nou contract de asigurare de îndată ce expiră cel aflat în vigoare, începând cu 31 august 2021. În caz contrar, persoana asigurată, al cărei contract a încetat riscă să: (i) rămână neasigurată; (ii) nu îndeplinească stagiu de cotizare minim de 6 luni.
Luăm astfel exemplul unei persoane care a încheiat un contract de asigurare în vederea obținerii concediului de maternitate și a indemnizației aferente, care va naște înaintea datei de 1 martie 2022, și al cărei contract de asigurare încetează la 31 august 2021 (în baza noilor prevederi legale). Astfel, este posibil ca, în funcție de data încheierii contractului de asigurare, această persoană să se regăsească în situația de a nu îndeplini un stagiu de cotizare de 6 luni. În varianta ideală a unei persoane extrem de diligente, aflată în permanență la curent cu modificările legislative, singura soluție ar fi de cumulare a stagiilor de cotizare privind contractul încheiat sub imperiul O.U.G. nr. 158/2005, înainte de intrarea în vigoare a modificărilor adoptate prin O.U.G. nr. 74/2021, și a stagiului de cotizare îndeplinit prin noul contract ce se va încheia, în baza O.U.G. nr. 74/2021. Susținem că aceasta ar fi o variantă ideală, deoarece ar presupune ca persoana din exemplul dat să încheie de îndată un nou contract de asigurare, cu data de 1 septembrie 2021, în vederea asigurării continuității stagiului de cotizare.
Dificultatea care se ridică și în cazul persoanei din exemplul anterior și în cazurile similare, o reprezintă obiectul contractului – dacă contractele încheiate anterior datei de 31 august 2021 prevedeau, în baza O.U.G. nr. 158/2005, un singur obiect al contractului, general – concedii și indemnizații de asigurări sociale de sănătate, în ce măsură prin încheierea unui nou contract cu începere de la data de 01 septembrie 2021, se va reține că obiectul contractului anterior a fost de obținere a indemnizației de maternitate?
O posibilă soluție la întrebarea anterioară ar fi încheierea unor acte adiționale la contractele aflate în vigoare, în vederea definirii precise a obiectului contractului, conform art. 2 alin. (1) din OUG nr. 158/2005. Astfel, persoanele care s-au asigurat în vederea obținerii indemnizației de maternitate ar avea posibilitatea de a specifica în concret acest obiect al contractului, pentru contractele deja încheiate, cu efecte până la data de 31 august 2021. Și acest remediu însă este argumentabil, având în vedere reglementarea expresă de la art. 62 din O.U.G. nr. 158/2005, care stipulează că actele adiționale își vor produce efecte doar pentru viitor, de la momentul înregistrării acestora la Casele de Asigurări Sociale de Sănătate.
Așadar, chiar și în situația în care persoanele care s-au asigurat în scopul obținerii indemnizației de maternitate, ar încheia un act adițional la contractul aflat în vigoare în vedere delimitării exprese a obiectului contractului în sensul aici avut în vedere, se pune problema perioadei în care obiectul contractului de asigurare a avut un caracter general – mai exact până la momentul definirii exprese a acestuia (concedii și indemnizații de maternitate), din perspectiva dreptului de a obține o indemnizație de maternitate la plafonul maximal. Apoi, desigur, se ridică problema expusă anterior, a nivelului de diligență a persoanei asigurate, pentru încheierea unui nou contract, de îndată ce încetează efectele celui în vigoare, la 31 august 2021, așadar, de la 1 septembrie 2021.
Similar celor evidențiate mai sus, în cazul persoanelor asigurate, altele decât cele care s-au asigurat în vederea obținerii indemnizației de maternitate, pot fi reliefate aceleași neajunsuri: (i) lipsa calității de asigurat începând cu data de 1 septembrie 2021, ca urmare a încetării contractului la data de 31 august 2021 și (ii) posibila lipsă a continuității stagiului de cotizare, deoarece persoanele care vor depune certificate de concediu medical după data de 1 septembrie 2021, riscă să se afle în situația de a nu avea un stagiu de cotizare de minim 6 luni îndeplinit.
Având în vedere cele de mai sus, considerăm că varianta încheierii unor acte adiționale la contractele aflate în vigoare ar fi fost preferabilă soluției adoptată de legiuitor (constând în încetarea contractului de asigurare în vigoare și încheierea unuia nou). O astfel de soluție s-ar fi impus cu atât mai mult cu cât discutăm despre un domeniu care se referă la protecția socială, iar modificările efectuate neglijează întocmai acest aspect.
În completarea argumentelor de mai sus, deși persoanele care s-au asigurat în scopul obținerii indemnizației de maternitate sunt exceptate de la plafonul maximal de 3 venituri minime brute pe economie pe lună (în cazul acestora menținându-se posibilitatea asigurării la nivelul a 12 salarii minime brute pe lună), soluția încheierii unui act adițional la contractul inițial ar fi fost categoric preferabilă celei de încetare a contractului.
De asemenea, în cazul persoanelor fizice beneficiare ale contractelor de asigurare în curs, care s-au asigurat la un venit lunar de cel mult 3 salarii minime brute pe economie, apare redundantă necesitatea încheierii unor noi contracte de asigurare, cu același conținut, ulterior datei de 31 august 2021.
Prin urmare, dacă toate contractele de asigurare încheiate până la 31 august 2021 încetează, măsura încheierii unor noi contracte de asigurare în același scop (obținerea indemnizației de maternitate sau în vederea asigurării generale pentru concedii și indemnizații la un nivel al veniturilor lunare de până la 3 salarii minime brute pe economie) pare a fi excesivă, din perspectiva persoanelor asigurate și totodată, greoaie din punct de vedere birocratic.
Se observă, așadar, că o modificare legislativă care ar putea trece ușor neobservată, poate pune probleme majore de interpretare și aplicare a legii, dar și de constituționalitate.
Deși nu contestăm prerogativa legiuitorului de a realiza modificări asupra unor prevederi cu impact bugetar semnificativ în acest domeniu, considerăm că atenția legiuitorului nu trebuie îndreptată doar asupra scopului implementării, ci și a mijloacelor de aducere la îndeplinire a obiectivelor vizate. Astfel, suntem de părere că legiuitorul ar fi trebuit să fie preocupat nu numai de impactul bugetar, ci și de impactul social și juridic al reglementării, referindu-ne aici în mod expres la drepturile deja dobândite ale persoanelor beneficiare ale unor contracte de asigurare în curs, încheiate sub imperiul O.U.G. nr. 158/2005 în forma anterioară O.U.G. nr. 74/2021.
Un material Legal Marketing
