Autori: Av. Szasz Ambra și Av. Tanțău Adela
Dezvoltarea economică și creșterea demografică au impulsionat construirea de locuințe la nivel național, aspect care, în mod firesc, a atras după sine o serie de implicații în domeniul urbanismului și al amenajării teritoriului.
Așa fiind, pe lângă imobilele edificate cu respectarea întru totul a prevederilor legale în domeniul construcțiilor, se identifică din păcate de prea multe ori imobile edificate cu depășirea autorizațiilor de construire sau, mai grav, fără obținerea în prealabil a unei astfel de autorizații.
Arătăm în acest sens că potrivit Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, remediul juridic impus de legiuitor pentru a menține disciplina în acest domeniu este, pe de o parte, încadrarea construcțiilor în limitele autorizațiilor și, pe de altă parte, desființarea construcțiilor realizate nelegal.
Dat fiind că desființarea unei construcții reprezintă o situație extremă, care presupune consecințe iremediabile, una dintre problemele puse în practică vizează modalitățile prin care un particular poate solicita desființarea unei construcții realizate nelegal. Mai concret, cât de mult poate un particular să intervină într-un astfel de domeniu?! Întrucât practica judiciară este divergentă în unele privințe, în continuare înțelegem să expunem două posibile tipuri de acțiuni în care particularul căruia îi sunt lezate drepturile prin edificarea construcției nelegale ar putea solicita demolarea acesteia.
A. Acțiunea în contencios administrativ
Prima variantă ar fi formularea unei acțiuni în contencios administrativ, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.
Cu titlu preliminar însă, trebuie să distingem din nou două ipoteze – și anume formularea unei acțiuni în contencios administrativ pentru anularea unei autorizații emise nelegal și ipoteza solicitării demolării unei construcții ridicate fără autorizație de construire.
Prima ipoteză – anularea autorizației emise nelegal aparținând unei alte persoane – nu este susceptibilă de prea multe discuții în ce privește calitatea activă și admisibilitatea. Un particular care nu are calitatea de titular al autorizației, spre exemplu un vecin deranjat de modul în care s-a permis construirea, ar putea oricând să formuleze o astfel de acțiune, bineînțeles, dacă există un interes și o vătămare. Această ipoteză este reglementată destul de clar de normele Legii nr. 554/2004, mai precis art. 7 alin. (3) din lege, care conferă în mod expres posibilitatea de a ataca un act administrativ individual adresat altui subiect de drept.
În acest cadru, cele mai frecvente probleme practice prealabile soluționării în fond a acțiunii se referă la încadrarea terțului în termenul de atacare a autorizației. De cele mai multe ori, o persoană distinctă de beneficiarul autorizației află de emiterea sa mult mai târziu, sens în care se invocă frecvent în practică tardivitatea demersurilor, având în vedere depășirea termenului de 30 zile pentru formularea plângerii prealabile – care în mod normal curge de la comunicarea actului. Și aici situația ar trebui să fie clară, deoarece textul legal precizează în mod expres că termenul de 30 zile în acest caz trebuie calculat de la un moment diferit – și anume momentul la care persoana vătămată a luat cunoștință, pe orice cale, de conținutul actului.
Însă, în concret, miza discuțiilor devine aici semnificația termenului de luare la cunoștință. De regulă, în susținerea excepției tardivității se invocă faptul că afișarea autorizației pe site-ul Primăriei sau afișarea extrasului din autorizație la șantier ar însemna faptul că terții au luat la cunoștință de act. Din punctul nostru de vedere, aceste modalități nu ar trebui să asigure o opozabilitate generală față de terți. În primul rând, pentru că în mod logic nimeni nu urmărește zilnic site-ul Primăriei pentru a verifica ce autorizații de construire s-au mai emis. În al doilea rând, referitor la afișarea extrasului la locul construirii, nu considerăm că simpla afișare reprezintă o cunoaștere efectivă, pentru că este posibil pe de o parte ca persoana vătămată să nu fie în preajmă și să nu observe acel afiș, iar pe de altă parte textul legal prevede o cunoaștere efectivă a conținutului actului, și nu o cunoaștere cu privire la emiterea actului. Bineînțeles, fiecare caz concret are particularitățile sale, iar situațiile vor fi diferite în funcție de circumstanțele concrete.
A doua ipoteză poate da naștere mai multor discuții, inclusiv în ce privește calitatea activă și admisibilitatea acțiunii în contencios – și anume solicitarea demolării construcției ridicate în lipsa autorizației de construire. Unele situații nu conțin încă o reglementare expresă și nu sunt clarificate prin soluții unitare în practica judiciară.
Problema cea mai mare care se pune este dacă un particular vătămat poate solicita demolarea unei construcții ridicate fără autorizație pe calea contenciosului administrativ.
Cu certitudine autoritatea publică este cea care poate interveni fără probleme să solicite demolarea unei construcții. Atunci când a dispus intrarea în legalitate prin obținerea autorizației și oprirea lucrărilor efectuate nelegal sau fără autorizație, iar persoanele vizate nu se conformează în termenul impus, organul care a aplicat sancțiunea va putea interveni sesizând instanțele judecătorești pentru desființarea construcțiilor realizate nelegal, potrivit art. 28 alin. (3) și art. 32 din Legea nr. 50/1991.
În acest context facem mențiunea că potrivit Deciziei Înaltei Curți de Casație și Justiție nr. 10/2021 pronunțată în recurs în interesul legii, termenul stabilit în procesul-verbal de constatare a contravenției este unul de recomandare, pentru ipoteza în care partea nu a demarat sau nu a finalizat, în termenul acordat, procedura de intrare în legalitate, iar autoritatea nu a obținut o hotărâre de demolare a construcției,
Astfel, este acordată posibilitatea organului care a aplicat sancțiunea să ia decizia demolării și să sesizeze instanța de judecată pentru a dispune cu privire la desființarea lucrării.
Însă, în practică, foarte puține sunt cazurile în care într-adevăr autoritatea intervine în acest sens, deci apar aici situațiile când particularii trebuie să solicite ei înșiși demolarea construcției. Există un astfel de demers deschis pentru ei în contencios administrativ? Deși ni se pare oarecum inechitabil, observând practica judiciară recentă, tindem să spunem că nu prea.
De regulă instanțele rețin că reprezintă o chestiune de oportunitate din partea administrației dacă apreciază că se impune păstrarea construcțiilor ridicate nelegal sau demolarea lor.
Totuși, din punctul nostru de vedere, acceptarea unui astfel de raționament ar putea coincide cu acceptarea faptului că administrația locală ar avea dreptul de a coordona după bunul ei plac activitatea de urbanism, fără vreo posibilitate din partea particularilor de a cenzura astfel de situații, care, totodată, le cauzează vătămări, aspect inechitabil pentru aceștia.
B. Acțiunea formulată potrivit dreptului comun
Totuși, persoanele fizice ar putea cu certitudine să intervină prin formularea unei acțiuni pe drept comun, îndreptată împotriva beneficiarului autorizației nelegale sau persoanei care a construit în lipsa autorizației, fără a fi nevoie să implice administrația în acest demers. În acest context, nu există discuții privind calitatea activă a persoanei sau cu privire la admisibilitatea acțiunii.
Deseori sunt deduse judecății cereri prin care particularii solicită obligarea altor persoane – de regulă vecini – la demolarea unei construcții, fiind vorba despre cereri formulate în temeiul art. 94 alin. (1), pct. 1, lit. h) C.proc.civ. care reglementează cererile privind obligațiile de a face, coroborat cu prevederile art. 1357 C.civ. care reglementează răspunderea delictuală pentru fapta proprie. În concret, se solicită demolarea ca modalitate de reparare în natură a prejudiciului cauzat prin edificarea în mod nelegal a construcției.
În acest context, apare a fi evident că pentru angajarea obligației pârâtului de despăgubire a particularului prin repunerea în situația anterioară, adică prin demolarea construcției, este totuși necesară îndeplinirea cumulativă a celor patru condiții pe care atragerea răspunderii le presupune: existența unui prejudiciu, comiterea unei fapte ilicite, stabilirea legăturii de cauzalitate dintre aceasta și consecințele dăunătoare produse și vinovăția făptuitorului.
Astfel, de esența răspunderii civile delictuale este cauzarea unui prejudiciu prin încălcarea drepturilor subiective sau a intereselor legitime ale unei persoane, condiții obiective în absența cărora nu se poate stabili obligația de reparare în sarcina persoanei responsabile. Vinovăția, definită ca fiind latura subiectivă a răspunderii delictuale, are rolul de a delimita conduita care poate fi imputabilă făptuitorului, în vederea sancționării sale, prin angajarea obligației de despăgubire.
De cele mai multe ori în astfel de litigii un rol deosebit de important îl dețin expertizele tehnice judiciare, a căror administrare a devenit aproape o regulă în practică, întrucât doar un specialist în domeniu va putea stabili cu certitudine dacă într-adevăr construcția edificată a produs sau nu un prejudiciu în dauna particularului care afirmă că este vătămat. În concret, expertul numit va putea lămuri instanța dacă, spre exemplu, parametrii construcției respectă distanțele minime și regimul de înălțime, documentațiile de urbanism aplicabile în zonă ș.a.m.d.
În acest context, pentru a se obține o soluție de admitere a cererii, în sensul demolării construcției, se impune cu necesitate îndeplinirea tuturor condițiilor prevăzute de lege pentru atragerea răspunderii celui care a edificat construcția, vătămarea fiind poate cea mai importantă dintre ele, dar și cea mai greu de dovedit.
C. Demolarea – un ultim remediu
Din punctul nostru de vedere, totuși, sancțiunea demolării este una excepțională, cu caracter subsidiar, care se aplică doar în anumite situații și care poate fi dispusă doar atunci când construcția edificată vine în contradicție gravă și iremediabilă fie cu documentațiile urbanistice aplicabile, fie cu cerințele tehnice privind siguranța acesteia.
Teza noastră este susținută de mai multe principii generale de drept, care permit o ingerință în dreptul de proprietate exclusiv în cazul unor situații grave și care nu pot fi remediate în niciun alt mod în afară de demolare.
Spre exemplu, se poate aduce în discuție demolarea construcției atunci când nu fost proiectată și executată conform normelor tehnice și standardelor de calitate și siguranță în construcții, deci este nesigură din punct de vedere tehnic și al rezistenței, context în care se impune cu evidență o protecție sporită a particularilor, prin eliminarea edificiilor care pot aduce atingere dreptului la viață sau la sănătate, acest din urmă drept fiind unul care în mod evident primează.
Alte situații care pot presupune demolarea construcției sunt date, spre exemplu, de atitudinea proprietarului construcției care refuză intrarea în legalitate, cu toate că o astfel de obligație i-a fost pusă în vedere de către autoritatea publică, fie chiar de atitudinea autorității publice care emite autorizații de construire cu ignorarea flagrantă a regulilor legale și de urbanism aplicabile.
Dacă situația unui imobil cu privire la care se solicită demolarea nu se încadrează pe niciuna dintre ipotezele excepționale amintite, se impune în mod firesc protecția dreptului de proprietate, cu prioritate față de interesul privat al unui eventual reclamant care invocă demolarea drept remediu al prejudiciului suferit prin edificarea construcției.
În primul rând, unul dintre principiile general aplicabile care devin incidente într-o situație precum cea anterior amintită este cel al prevalenței economicului față de juridic, și care justifică menținerea construcției, cu excepția situațiilor de o gravitate deosebită. În acest sens s-a pronunțat și Curtea Europeană a Drepturilor Omului în multiple cauze, spre exemplu Antonetto c. Italiei, Ivanova și Cherkezov v. Bulgaria, Allard contra Suediei ș.a.
În al doilea rând, un alt principiu aplicabil situațiilor în care se solicită demolarea construcției, cu toate că nu se poate pune problema unor aspecte iremediabile, este principiul securității juridice.
Spre exemplu, dacă proprietarul edificat construcția în baza unei autorizații de construire care ulterior a fost anulată de o instanță de judecată, se poate reține fără îndoială că a avut cel puțin o speranță legitimă, în sensul că acea construcție era una legală. Aceasta cu atât mai mult cu cât autoritățile publice au eliberat autorizația de construire și, cel mai probabil, lucrarea a fost executată în conformitate cu aceasta, recepționată, întabulată ș.a.m.d.
Într-un atare context, persoana care a edificat construcția se bucură indubitabil de dreptul de proprietate, care este garantat de art. 44 din Constituția României, precum și de art. 1 din Protocolul I Adițional la Conv.E.D.O. În acest sens, în cauza Hamer c. Belgiei, Curtea a reținut că o durată mai îndelungată de timp în care construcția există mai înainte ca neregularitățile să fie constatate de către autorități permite recunoașterea în favoarea proprietarului a unei speranțe legitime că se poate bucura de acel bun.
Aceasta este și rațiunea pentru care, primordial, inclusiv legiuitorul nostru a stabilit că are întâietate procesul de intrare în legalitate a construcției, iar pe întreg parcursul procedurii de intrare în legalitate principiul securității juridice produce efecte în favoarea proprietarului.
Concluzionând, desființarea construcțiilor reprezintă un domeniu foarte sensibil, în care trebuie în permanență menținut atât echilibrul între interesul general și interesele particularilor, cât și între două interese divergente ale unor persoane diferite – una care dorește să demoleze construcția vecină ridicată cu încălcarea normelor legale, una care dorește șansa de a intra în legalitate și menținerea construcției sale. Astfel, nu trebuie sub nicio formă neglijat faptul că particularii trebuie în mod obligatoriu să poată interveni în acest domeniu, mai ales atunci când sunt vătămați prin construcțiile vecine ridicate de alte persoane, însă la luarea deciziei întotdeauna trebuie ținut cont și de calitatea de ultim demers al acestui remediu extrem și de consecințele uneori dezastruoase pe care le presupune.
Un material Legal Marketing
