Într-o analiză detaliată, Andra Mangiurea, Senior Associate BRADU NEAGU & ASSOCIATES, examinează cu finețe raportul dintre aceste concepte și relevanța lor practică în jurisprudență.
„Pornind de la cele trei noțiuni se impune o analiză care să aibă drept finalitate conturarea graniței conceptuale dintre comportamentele cu semnificație penală și cele care, deși se subsumează sferei normei de incriminare, nu urmăresc prejudicierea intereselor financiare ale Uniunii Europene. În acest cadru, neregula se configurează ca element intermediar, situat la intersecția dintre abatere și fraudă”, spune Andra Mangiurea.
Neregula, astfel cum este definită în legislația națională în dispozițiile art. 2 alin. 1 lit. a) din OUG 66/2011 ca fiind „orice abatere”, evidențiază o ușoară diferență față de conceptul avut inițial în vedere de legiuitor prin OG nr. 79/2003 care se referea la „abatere care a prejudiciat”.
Modificarea ulterioară a condus la extinderea noțiunii de neregulă, incluzând nu doar abaterile care au produs un prejudiciu, ci și pe cele care pot prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaționali și/sau fondurile publice naționale aferente acestora prin efectuarea unei plăți necuvenite.[1]
Astfel că, neregula poate fi considerată nu doar o faptă de rezultat, ci și o faptă de pericol, având potențialitatea de a genera un eventual prejudiciu.
Prin raportare de la gen la specie, orice neregulă reprezintă o abatere, însă nu orice abatere poate fi calificată drept neregulă.
Se poate afirma, așadar, că abaterea dobândește natura juridică a unei nereguli în prezența unui prejudiciu efectiv sau a potențialității acestuia, respectiv atunci când există un impact financiar concret ori posibil, care a condus sau ar putea conduce la obținerea necuvenită de fonduri europene. În această accepțiune, neregula poate fi privită mai degrabă ca o eroare formală, neatribuită neapărat unei conduite de rea-credință ori unei gestiuni defectuoase.[2]
Extinderea conceptului de neregulă poate fi interpretată și din perspectiva politicii penale, ca expresie a reacției statului de a elabora o strategie preventivă menită să asigure atingerea obiectivului de stabilitate și diminuare a comportamentelor antisociale, în spiritul premisei „mai bine să previi decât să tratezi”.
De cele mai multe ori, ceea ce pare imoral este perceput ca fiind infracțional. Aceste automatisme ale organelor judiciare par să ignore principiul de sorginte constituțională al proporționalității, potrivit căruia tragerea la răspundere penală să fie privită ca ultima ratio.
Acest principiu trebuie să vizeze necesitatea intervenției legii penale cu privire la abaterea respectivă calificată drept infracțiune.[3]
În cele din urmă, revine instanțelor sarcina de a delimita între diferite forme de încălcare a reglementărilor în materia fondurilor europene care pot fi calificate drept simple abateri (nerelevante sub aspectul unor sancțiuni), nereguli (abateri care presupun un prejudiciu sau un potențial prejudiciu, în funcție de momentul constatării acestora) și fraude (conduite ce presupun elemente de intenționalitate și rea-credință).
Un prim indiciu al existenței unei nereguli îl poate constitui rezultatul unei neglijențe sau al necunoașterii unor cerințe specifice finanțării. Un alt indicator relevant este absența beneficiului ascuns al beneficiarului. Eroarea nu generează avantaje financiare necuvenite, iar aceste aspecte conduc la concluzia că lipsește intenția necesară existenței unei fraude.
Înainte de a extinde analiza în sfera infracțională, se impune o examinare a dispozițiilor art. 17 din OUG 66/2011 care consacră principiul reparării proporționale a prejudiciului cauzat de nereguli, inclusiv sub aspectul laturii civile. Incidența principiului a fost tranșată prin decizia HP nr. 190/2025 ca răspuns la sesizarea formulată de Curtea de Apel Constanța în dosarul nr. 8208/118/2017*[4] cu privire la necesitatea restituirii sumelor aferente suprafețelor pentru care s-au constatat nereguli sau, dimpotrivă, pentru toate suprafețele ce fac obiectul cererilor de subvenții.
Deși întrebarea pare să permită un răspuns imediat, în lipsa unei practici unitare și a unei jurisprudențe consolidate la nivel național, soluțiile pot varia de la caz la caz.
Intenția nu e de a evidenția vreo „neregulă’’ în raționamentul anumitor instanțe care nu se aliniază orientării majorității, ci de a sublinia că demersul a fost necesar tocmai întrucât respectivele instanțe, fără îndoială familiarizate cu regulamentele europene transpuse prin OUG nr. 66/2011 și jurisprudența relevantă a CJUE, constată existența unor diferențe față de reglementarea europeană. Aceasta – spun ele, iar noi ceilalți nu putem decât să le dăm deplină dreptate – dincolo de posibilitatea reparării integrale a pagubei, permite și adoptarea unor măsuri de ordin administrativ, lucru care poate conduce la recuperarea unor sume mai mari decât cele reprezentând prejudiciul efectiv.
În acest context normativ și jurisprudențial, se poate concluziona că, în ipoteza constatării unei nereguli, pe lângă obligația de rambursare sau de retragere a avantajelor obținute nejustificat, în integral sau parțial, în funcție de natura și gravitatea neconformității („măsuri administrative” în sensul art. 4 din Regulamentul nr. 2.988/1995)[5], pot fi luate și „sancțiuni administrative” anume prevăzute în normele regulamentare sau legale.
Așa cum rezultă, fără echivoc, din dispozițiile art. 5 ale aceluiași Regulamentul, sancțiunile administrative sunt suplimentare sumelor stabilite cu titlu de măsuri administrative (sancțiuni administrative: plata unei amenzi administrative; plata unei sume mai mari decât sumele primite nejustificat sau sustrase, la care se adaugă dobânda, după caz; retragerea totală sau parțială a unui avantaj acordat, chiar și atunci când beneficiarul a profitat în mod nejustificat numai de o parte din avantajul respectiv)[6].
Astfel că, qui dicit uno, negat de altero, Înalta Curte de Casație s-a mărginit la a statua că repararea prejudiciului va acoperi numai acele suprafețe nedeclarate, fără a impune o penalitate suplimentară care ar depăși principiul proporționalității, motivând în acest sens după cum urmează:
Incriminarea unei fapte ca infracțiune trebuie să intervină ca ultim resort.
De asemenea, se impune a se avea în vedere că infracțiunea prevăzută de art. 18 ind. 1 din Legea 78/2000 are natura unei infracțiuni de rezultat. În consecință, pentru a fi întrunite elementele de tipicitate, este necesar să se dovedească existența prejudiciului precum și legătura de cauzalitate dintre elementul material (folosirea de documente sau declarații false, inexacte sau incomplete) și prejudiciul produs.
Limitele răspunderii delictuale se circumscriu sumelor stabilite în urma soluționării acțiunii penale, iar persoana responsabilă este obligată să acopere exclusiv sumele aferente neregulilor constatate, în conformitate cu dispozițiile art. 19 din Codul de procedură penală și art. 1.349 alin. 1 din Codul civil. De asemenea, art. 1.357 alin. 1 din Codul civil prevede că persoana care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârșită cu vinovăție, este obligată să îl repare. Din aceste dispoziții rezultă că răspunderea civilă se angajează strict în limita prejudiciului generat de fapta ilicită.
O interpretare contrară ar încălca limitele sesizării instanței. Judecata se limitează la faptele și persoanele indicate în actul de sesizare, iar acțiunea civilă vizează repararea prejudiciului cauzat de fapta care face obiectul acțiunii penale. În situația în care trimiterea în judecată se referă la utilizarea unor documente false, inexacte sau incomplete doar pentru anumite suprafețe, acțiunea civilă nu poate fi extinsă la sumele aferente suprafețelor pentru care nu s-au constatat neregularități, întrucât nu există o soluție de trimitere în judecată în legătură cu acestea.
În încheiere, ceea ce se situează în vârful piramidei gravității este frauda. Conform definiției dată de art. 18 ind. 1 alin 1 din Legea 78/2000, frauda constă în folosirea sau prezentarea de documente ori declarații false, inexacte sau incomplete, atunci când fapta are ca rezultat obținerea pe nedrept sau reținerea pe nedrept de fonduri ori active din bugetul UE sau bugetele administrate de aceasta ori in numele ei.
Din încă textul legal observăm că nu orice documente inexacte constituie automat un fals; este esențial a se demonstra, fără drept de tăgadă, existența intenției (atât cu forma de vinovăției a intenției eventuale, cât și a celei directe) de a induce în eroare autoritățile pentru obținerea nejustificată a fondurilor. Curtea Constituțională a subliniat că, din perspectiva principiului ultima ratio în materie penală, nu este suficient să se constate că faptele incriminate aduc atingere valorii sociale ocrotite, ci această atingere trebuie să prezinte un anumit grad de intensitate, de gravitate, care să justifice aplicarea sancțiunii penale.
Astfel, chiar dacă o anumită faptă este incriminată penal, nu orice acțiune sau inacțiune a persoanei, care se circumscrie calităților cerute subiectului activ, trebuie automat inclusă în sfera normei de incriminare, indiferent de gravitatea efectelor produse.
În acest context, instanțele de judecată au rolul de a distinge comportamentele cu relevanță penală de cele care se încadrează în sfera normelor administrative sau civile, adică acele abateri care, deși contravin legalității și conformității reglementărilor, nu produc un impact financiar al Uniunii Europene.
Prin lecturarea art. 18 ind. 1, constatăm că autorul infracțiunii este persoana care solicită și obține direct fondurile europene. Este greșit a considera subiect activ al infracțiunii, de exemplu, o societate X care, contractând cu instituția Y în urma unei proceduri de licitație, primește sumele de la instituția Y pe baza unor documente false sau incomplete, iar ulterior instituția Y solicită rambursarea sumelor de la autoritățile competente.
Acest exemplu este relevant și din perspectiva instituției prescripției răspunderii penale, întrucât determinarea momentul consumării infracțiunii depinde de momentul efectiv al emiterii sumelor: există o diferență între considerarea infracțiunii ca săvârșită la momentul emiterii sumelor de către instituția Y către societatea X și considerarea acesteia prin raportare la accesarea și emiterea propriu-zisă a fondurilor europene.
Problematica adoptării unei atitudini pragmatice de către instanțe, aspect delicat ce reclamă eforturi de formare și consolidare a unei jurisprudențe unitare, a fost de asemenea discutată și analizată punctual în raport cu diferențele dintre cele trei elemente menționate.[7]
Înalta Curte de Casație și Justiție, în considerentele Deciziei nr. 170/A, clarifică distincția dintre neregulă și fraudă, concluzionând că, pe lângă elementele de tipicitate ale infracțiunii, trebuie respectat principiul proporționalității, prevăzut atât de art. 2 din OUG nr. 66/2011, cât și de art. 17 analizat anterior. Prin acest principiu se subliniază că orice măsură adoptată în urma constatării unei nereguli sau fraude trebuie să fie adecvată gravității faptei, confirmând că nu orice eroare justifică calificarea drept fraudă și că aplicarea sancțiunilor trebuie să fie proporțională cu nivelul de culpabilitate al autorului.
[1] Ordonanța de Urgență a Guvernului nr. 66/2011 privind prevenirea, constatarea și sancționarea neregulilor apărute în obținerea și utilizarea fondurilor europene și/sau a fondurilor publice naționale aferente acestora, publicată în Monitorul Oficial al României nr. 461 din 30 iunie 2011.
[2] „orice neregulă din domeniul utilizării fondurilor europene este o abatere, însă nu orice abatere este o neregulă.”
Așa cum a subliniat Înalta Curte de Casație, distincția este făcută de diferențierea specifică dintre gravitatea încălcării normei și impactul financiar, arătând că nu orice neregulă din parcursul procedurii utilizării fondurilor europene este fraudă, de fraudă putându-se vorbi doar dacă avem o neregulă intenționată.
[3] A se vedea motivarea Înalte Curți de Casație, Decizia nr. 170/A/2024 „Dar este orice neregulă intenționată o fraudă?” Pentru a clarifica această chestiune, două aspecte sunt esențiale: cel care ține de intenția beneficiarului de a-l frauda (induce în eroare) pe finanțator, precum și aspectul ce ține de proporționalitate, prin raportare la elementele de ansamblu ale cauzei și aptitudinea de a atinge scopul urmărit de prevenire/recuperarea prejudiciului.
[4] A se vedea Decizia nr. 190 din 19 mai 2025 cu privire la principiul reparării proporționale a prejudiciilor cauzate de nereguli cu privire la fonduri europene, publicată în Monitorul Oficial nr. 504 din 29 mai 2025
[5] Idem.
[6] A se vedea par. 127 din Decizia nr. 190 din 19 mai 2025, referită supra.
[7] A se vedea Despre abateri / nereguli / fraude în materia infracțiunilor împotriva intereselor financiare ale Uniunii Europene. O hotărâre de referință a Înaltei Curți de Casație și Justiție
Un material Legal Marketing
