Autori: Oana Albota, Partner; Radu Simion, Counsel; Mihai Macovei, Associate
Nu mai este o noutate faptul că pe 26 februarie a.c. Planurile Urbanistice Zonale (PUZ) coordonatoare ale sectoarelor 2, 3, 4 (zona de sud), 5 și 6 ale Municipiului București au fost suspendate pentru o durată de 1 an prin voința însăși autorității administrației publice locale care le-a aprobat la origine, Consiliul General al Municipiului București. Excepția a facut-o PUZ-ul coordonator al Sectorului 1, care nu a fost încă adoptat.
Care a fost motivația suspendării pe cale administrativă? Unul dintre motive pare a fi suspiciunea exprimată de autoritățile administrației publice locale asupra caracterului ilegal (în parte sau în întregime) al acestor acte administrative, derivată din constatarea existenței, pe rolul instanțelor judecătorești, a mai multor litigii prin care reclamanții au urmărit anularea unor prevederi din PUZ-urile coordonatoare de sector sau chiar anularea în întregime a unora dintre acestea, invocând motive de nelegalitate. Suplimentar, autoritățile au invocat și considerente de oportunitate precum necesitatea stabilirii unor măsuri și direcții coerente de dezvoltare urbanistică la nivelul întregului Municipiu București, în scopul evitării dezechilibrelor ce pot exista între diferitele zone ale acestuia.
Dincolo de motivația deciziei autorităților publice de suspendare a PUZ-urilor coordonatoare de sector, care sunt efectele pe care investitorii trebuie să le considere în modelarea investițiilor în curs și previzionate?
Intervenția asupra actelor normative pune problema distinctă a situației actelor juridice în curs de formare, procedurilor juridice în curs de derulare, în momentul intervenției. O diligență sporită în lămurirea acestei probleme ar fi trebuit să fie depusă de autoritate, în special asupra situației cererilor depuse (pentru eliberarea certificatelor de urbanism, autorizațiilor de construire), procedurilor inițiate prin eliberarea certificatelor de urbanism anterior datei suspendării PUZ-urilor (1 martie 2021, data intrării în vigoarea a hotărârilor Consiliului General al Municipiului București). Anumite diligențe – insuficiente, în opinia noastră, au fost depuse în acest context, precizându-se că certificatele de urbanism și autorizațiile de construire emise în baza PUZ-urilor suspendate, anterior datei de 1 martie 2021, își păstrează valabilitatea.
Solicitările de emitere a certificatelor de urbanism depuse, dar nesoluționate până în data de 1 martie 2021, urmează a fi soluționate conform „legislației specifice în vigoare”. Din această formulă înțelegem normele legale și cele de drept administrativ superioare PUZ-urilor suspendate, respectiv Planul Urbanistic General (PUG) aprobat prin H.C.G.M.B. nr. 269/21.12.2000, Legea nr. 350/2001 și Regulamentul General de Urbanism aprobat prin H.G. nr. 525/1996. Conform acelorași norme se vor soluționa solicitările de emitere a certificatelor de urbanism depuse după data de 1 martie 2021.
Principala problemă a recentelor hotărâri de suspendare a PUZ-urilor este însă legată de situația autorizațiil0r de construire/desființare a căror procedură de emitere a fost declanșata, dar nefinalizată anterior 1 martie 2021, întrucât un certificat de urbanism nu conferă dreptul de a realiza lucrări de construire.
Astfel, pentru autorizațiile de construire pentru care s-a depus, anterior datei de 1 martie 2021, un dosar de autorizare, care conține un certificat de urbanism de autorizare emis în baza PUZ-urilor suspendate, se vor aplica în continuare dispozițiile din PUZ-urile suspendate.
În privința autorizațiilor de construire pentru care nu s-a înregistrat însă, anterior datei de 1 martie 2o21, dosarul de autorizare, se vor respecta „prevederile documentațiilor de urbanism anterioare” (hotărârilor prin care s-au aprobat planurile de urbanism zonale), respectiv PUG, Legea nr. 350/2001 și Regulamentul General de Urbanism.
În acest caz, certificatul de urbanism de autorizare emis în baza PUZ-urilor suspendate care nu a fost depus anterior datei de 1 martie 2021 în cadrul dosarului de autorizare, deși valabil și guvernat de PUZ-urile suspendate conform hotărârilor de suspendare, își va pierde, în realitate, orice relevanță juridică, autorizația de construire urmând a fi emisă în baza PUG. Regretabil, această situație nu a fost reglementată coerent, diligențele depuse de autoritățile administrației publice locale fiind insuficiente.
Din perspectiva măsurilor administrative, prin hotărârile de suspendare s-a decis centralizarea, până pe 1 martie 2021, a tuturor cererilor pentru emiterea certificatelor de urbanism și a autorizațiilor de construire/desființare formulate pana la data de 26 februarie 2021, aflate în curs de soluționare. Deși nu s-a stabilit care urmează a fi soarta acestor solicitări tranzitorii de emitere a certificatelor de urbanism de autorizare, este de așteptat ca autoritățile să urmărească soluționarea unitară a acestora. De asemenea, Primarul General s-a angajat să comunice public, în termen de 90 de zile de la intrarea în vigoare a hotărârilor (i.e. 1 martie 2021), în care dintre Unitățile Teritoriale Reglementate (UTR) au fost identificate neconcordanțe cu legislația aplicabilă în domeniul urbanismului. În cadrul unei conferințe de presă organizate în data de 2 iunie 2021, Primarul General al Capitalei a comunicat public că împreună cu „o echipă de urbaniști” a identificat 23 de motive de nelegalitate la cele 5 PUZ-uri de sector și că, întrucât multe din aceste motive au fost deja confirmate de instanțe de judecată, va cere Prefectului Capitalei să atace PUZ-urile în contencios administrativ. Primarul General a precizat că, între timp, se lucrează pentru finalizarea noului PUG, pentru care s-a alocat în buget suma de 5 milioane de lei. Până la finalizarea acestuia, construcțiile din Capitală se vor autoriza având ca bază PUG vechi.
Legalitatea și oportunitatea suspendării
Inexistența unui PUG actualizat conform legii este un impediment major în calea dezvoltării urbane a municipiului București, iar prorogările succesive ale PUG-ului adoptat în anul 2000, ultima dintre ele fiind dispusă pe o perioadă nedeterminată, ridică reale semne de întrebare în ceea ce privește îndeplinirea atribuțiilor legale de către autoritățile administrației publice locale și în ceea ce privește atingerea scopului legii, având în vedere că legea prevede obligația autorităților administrației publice locale de a modifica sau adopta un nou PUG la intervale de 10 ani, tocmai pentru a pune în acord cadrul legal cu realitățile și nevoile dinamice ale societății.
Elaborarea PUZ-urilor coordonatoare a fost consecința unei nevoi acute de dezvoltare existente la nivelul Municipiului București, dezvoltare care nu putea fi realizată pornind de la un PUG vechi de aproximativ 20 de ani, care nu mai reflecta nevoile și realitățile cotidiene.
Prin PUZ-urile coordonatoare s-a reușit crearea unei documentații de urbanism actuale, astfel încât dezvoltarea sectoarelor municipiului București să nu fie îngreunată de inexistența unei documentații de urbanism generală actualizată.
Astfel, prin adoptarea PUZ-urilor coordonatoare s-a realizat și un alt element indispensabil al creșterii economice, anume predictibilitatea investițională.
Suspendarea pe cale administrativă a PUZ-urilor coordonatoare este probabil să creeze o instabilitate pe plan investițional pentru proiectele noi.
În condițiile în care toate PUZ-urile coordonatoare au fost adoptate foarte recent (2018-2020), iar pentru elaborarea lor a fost parcursă o amplă procedură legală de elaborare, avizare, consultare publică etc., suspendarea intempestivă a acestor acte administrative ridică mari semne de întrebare cu privire la legalitatea și oportunitatea deciziei noii administrații.
Odată cu adoptarea PUZ-urilor coordonatoare, documentațiile de urbanism anterioare au fost abrogate. Conform normelor de tehnică legislativă, obligatorii pentru autoritățile de legiferare, abrogarea are caracter definitiv, nefiind admis ca prin abrogarea unui act de abrogare subsecvent să se repună în vigoare actul normativ originar.
În acest context, semnalăm un potențial viciu de legalitate al hotărârilor recent adoptate de CGMB, respectiv neclaritatea sintagmei „vor respecta documentațiilor de urbanism anterioare”.
În condițiile în care, așa cum am arătat, PUZ-urile suspendate abrogaseră documentațiile de urbanism anterioare, se naște întrebarea „care e cadrul normativ rămas în urma suspendării PUZ-urilor?”. Suntem de părere că normele abrogate de PUZ-uri nu pot fi repuse în vigoare, o eventuală astfel de interpretare din partea autorităților locale fiind nelegală. Singura posibilitate este aplicarea prevederilor generale din PUG, din Regulamentul General de Urbanism și din Legea nr. 350/2001.
Cu toate acestea, prin suspendarea efectelor documentațiilor de urbanism aferente PUZ-urilor, se creează un vid legislativ care ar fi trebuit complinit prin actele administrative adoptate.
În această privință există o jurisprudență constantă a Curții Constituționale care a condamnat constant tehnica legislativă defectuoasă, constând în abrogarea unor prevederi legale care, la rândul lor, abrogă anumite dispoziții, fără indicarea unui substitut sau fără modificarea corespunzătoare a prevederilor inițiale. Astfel de situații juridice confuze sunt, în opinia Curții, contrare principiilor fundamentale ale securității juridice și ale încrederii legitime promovate prin Constituție.
Principiile sus-amintite sunt larg recunoscute în jurisprudența Curții de Justiție a Uniunii Europene (CJUE) care a condamnat constant măsurile abuzive ale autorităților care generează insecuritate și lezează încrederea legitimă, arătând că nu acestea sunt compatibile cu dreptul Uniunii Europene.
Din perspectiva oportunității, normele de tehnică legislativă – indicate, de altfel, în preambulul hotărârilor CGMB -, impun atât o evaluare a impactului oricăror noi reglementări, cât și o analiză prealabilă complexă, ce ar urma să sublinieze necesitatea și oportunitatea adoptării actului normativ: motivul emiterii, impactul socio-economic, impactul financiar, consultările derulate în vederea elaborării proiectului de act normativ, organizațiile și specialiștii consultați, recomandările primite, activitățile de informare publică privind elaborarea și implementarea proiectului de act normativ, măsurile de implementare etc. Din punctul nostru de vedere, Hotărârile de suspendare a PUZ-urilor coordonatoare au serioase vicii sub acest aspect.
De pildă, Raportul de Specialitate al Arhitectului Șef al Municipiului București enumeră o serie de obiective generale ale urbanismului, fără a justifica, în mod concret, necesitatea sau oportunitatea suspendării PUZ-urilor coordonatoare.
De asemenea, Referatul de aprobare al inițiatorului, Primarul-General, face o serie de referințe la litigii de contencios administrativ în care anumite ONG-uri au contestat actele administrative prin care au fost aprobate PUZ-urile coordonatoare, aspecte care, în opinia noastră, nu justifică oportunitatea suspendării PUZ-urilor coordonatoare în ansamblul lor. Argumentul inițiatorului în susținerea oportunității suspendării PUZ-urilor coordonatoare care decurge din necesitatea „asigurării unei viziuni unitare asupra dezvoltării urbane a teritoriului Municipiului București” este vag, general și lipsit de conținut. În realitate, suspendarea PUZ-urilor coordonatoare nu asigură, prin ea însăși, o dezvoltare unitară a teritoriului.
În fine, nu putem să nu ne mirăm că autoritățile au considerat oportună adoptarea hotărârilor de suspendare a PUZ-urilor coordonatoare în condițiile în care nu au pus nimic în loc, ci au preferat să creeze acest vid legislativ care aruncă investițiile imobiliare în haos.
Dovezi clare în sensul în care oportunitatea actelor administrative de suspendare a PUZ-urilor coordonatoare nu a fost analizată în prealabil se desprind chiar din art. 1 alin. (2) din Hotărârile CGMB, conform căruia „Primarul General al Municipiului București și direcțiile din cadrul aparatului de specialitate al Primarului General al Municipiului București vor analiza neconcordanțele cu legislația aplicabilă în domeniul urbanismului la nivel de Unitate Teritoriala Reglementată (UTR), în vederea identificării situațiilor neconforme”. Acest obiectiv asumat de autoritatea publică demonstrează că pretinsele „neconcordanțe” urmează a fi identificate ulterior adoptării actului, ceea ce contrazice automat existența unei analize prealabile a oportunității actului administrativ.
Mai mult, consultarea publică la care s-a angajat Primarul-General să o realizeze ulterior identificării pretinselor neconformități în PUZ-urile suspendate [art. 1 alin. (3) și (4)] demonstrează eludarea obligației de a realiza o veritabilă și onestă consultare publică, anterioară adoptării Hotărârilor CGMB de suspendare.
În concluzie, chiar dacă este adevărat că autoritățile publice locale nu au abrogat PUZ-urile coordonatoare, ci doar au suspendat efectele juridice produse de acestea, nu putem susține că toate documentațiile de urbanism anterioare adoptării PUZ-urilor și aflate încă în termenul de valabilitate vor produce din nou efecte juridice deoarece ele au fost în mod cert abrogate.
Posibilitatea anulării hotărârilor de suspendare a PUZ-urilor coordonatoare
Legea contenciosului administrativ permite ca persoanele prejudiciate prin adoptarea unui act administrativ se pot adresa instanței de contencios administrativ pentru anularea actului prejudiciabil și repararea prejudiciului.
În privința actelor administrative normative, acțiunea în anulare este imprescriptibilă.
Unul dintre principalele drepturi afectate prin suspendarea PUZ-urilor este dreptul de proprietate privată și dreptul de dobândi proprietatea prin construire. Dreptul de proprietate este protejat prin norme cu valoare constituțională, iar exercițiul acestuia poate fi limitat numai excepțional, prin lege (în sens restrâns).
Deși poate fi dificil, se poate susține în instanță că prin suspendarea aplicării PUZ-urilor coordonatoare a fost afectat în mod indirect drept de proprietate al investitorilor, proprietari ai terenurilor pe care aceștia urmau să edifice construcții proiectate după reglementările din PUZ-urile coordonatoare. În măsura în care instanța ar anula Hotărârea CGMB de suspendare, persoana vătămată ar fi eligibilă la plata de despăgubiri, în măsura în care demonstrează un prejudiciu. Prejudiciul poate consta, printre altele, în scăderea valorii terenurilor, scăderea valorii profitabilității prognozate pentru proiect, daune suferite ca urmare a întârzierilor în demararea proiectelor investiționale etc.
La o simplă căutare pe portalul instanțelor de judecată am constatat existența unor numeroase litigii inițiate de o serie de entități private, care solicită instanței de contencios administrativ suspendarea sau anularea Hotărârilor CGMB din 26.02.2021 referitoare la suspendarea PUZ-urilor. Până în prezent au fost soluționate pe fond de către Tribunalul București – Secția de Contencios Administrativ și fiscal – doar 7 (șase) cereri de suspendare a Hotărârilor CGMB, cele referitoare la PUZ Sector 2, PUZ Sector 5 (atacat în două dintre acțiuni), PUZ Sector 6, PUZ Sector 3 și PUZ Sector 4 Sud (atacat în două dintre acțiuni), prin respingerea ca neîntemeiate a cererilor. În alte două dosare, cererile de suspendare au fost respinse pe motive procedurale. Am remarcat, de asemenea, înregistrarea pe rolul Tribunalului București a unui număr important de acțiuni în anularea Hotărârilor CGMB din 26.02.2021, dintre care un litigiu este inițiat chiar de Sectorul 5 București, împotriva hotărârii de suspendare a PUZ-ului Sectorului 5. Până în prezent nu au fost soluționate niciuna dintre acțiunile în anulare.
În încheiere, remarcăm că, la numai 2 săptămâni de la adoptarea hotărârilor, Primarul General a transmis o adresă surprinzătoare către Curtea de Apel București prin a solicitat o opinie legală de la judecătorii secției a VIII-a de contencios administrativ asupra modalității în care Primăriile trebuie să soluționeze cererile tranzitorii de emitere a documentațiilor de urbanism. Deși nu avem cunoștință despre vreun răspuns până în acest moment, este de așteptat ca judecătorii să refuze să dea lămuririle solicitate, fiind cunoscută interdicția prevăzută în Legea privind statutul judecătorilor și procurorilor conform căreia judecătorii nu pot să dea consultații scrise sau verbale în probleme litigioase, aceste aspecte fiind, potrivit legii, de competența avocaților. Se pare că inclusiv inițiatorul proiectelor de hotărâri are ceva îndoieli serioase cu privire la aplicabilitatea acestora.
Nu în ultimul rând, se pare că și apelul Primarului General către Prefectul Capitalei de a formula acțiuni în contencios administrativ pentru anularea PUZ-urilor coordonatoare, o miză importantă fiind efectul suspensiv, de drept, al acțiunilor formulate de prefect, a rămas, cel puțin pentru moment, fără ecou.
Un material Legal Marketing
