Curtea Constituțională, în data de 27 mai 2020, în cadrul controlului anterior promulgării, a admis sesizarea de neconstituționalitate privind Legea pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011, sesizare formulată de Președintele României, constatând că acest act normativ este neconstituțional, în ansamblul său1
Ce a adus nou Legea pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011?
Prin Legea pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/20112, în forma transmisă la promulgare, de către Senat, în calitate de Cameră decizională, se creează, în esență, cadrul normativ în baza căruia activitățile din învățământul preuniversitar și universitar să se poată desfășura și online.
Mai mult, prin Legea pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011 sunt recunoscute: (i) examenele de finalizare a semestrelor și a studiilor de licență și masterat, susținerea referatelor și a tezelor de doctorat, desfășurate online în anul universitar 2019-2020, aceste prevederi aplicându-se în mod corespunzător și în ceea ce privește învățământul preuniversitar și (ii) examenele de admitere pentru anul universitar 2020 – 2021 desfășurate online.
Care a fost parcursul legislativ al proiectului de lege?
- Modificările adoptate de Camera Deputaților la Legea educației naționale nr. 1/2011 în calitate de primă Cameră sesizată
În data de 3 iunie 2019, a fost înregistrată la Camera Deputaților, ca primă Cameră sesizată, inițiativa legislativă intitulată „Lege pentru modificarea articolului 71 din Legea educației naționale nr. 1/2011”.
În forma inițiatorilor, propunerea legislativă conținea numai un singur articol și viza modificarea alin. (3) al art. 71 din Legea educației naționale nr. 1/2011 din perspectiva modului de exprimare a rezultatelor evaluării școlare3.
Dată fiind depășirea termenului de 45 de zile, potrivit art. 75 alin. (2) teza a III-a din Constituție, în data de 7 octombrie 2019, Camera Deputaților a adoptat tacit această propunere legislativă, respectiv proiectul de lege pentru modificarea alin. (3) al articolului 71 din Legea educației naționale nr. 1/2011, în forma propusă de inițiatorii actului normativ4.
- Modificările adoptate de Senat la Legea educației naționale nr. 1/2011, în calitate de Cameră decizională
În Senat, după parcurgerea procedurilor specifice, Legea pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011 a fost adoptată, în data de 15 aprilie 2020. Ceea ce prezintă relevanță din perspectiva criticilor de neconstituționalitate este faptul că, în cadrul procedurii legislative în Senat, au fost eliminate, în integralitate, modificările adoptate de Camera Deputaților (cele care priveau rezultatele evaluării școlare) și au fost introduse cinci noi articole în Legea educației naționale nr. 1/2011.
Cu alte cuvinte, pe fondul stării de urgență, în Senat s-a adoptat o cu totul altă reglementare, total distinctă de cea propusă inițial de inițiatori (și, implicit, de cea adoptată de către Camera Deputaților), respectiv s-a creat un nou cadru normativ în baza căruia activitățile din învățământul preuniversitar și universitar să se poată desfășura și online (inclusiv susținerea examenelor etc.), în situația în care se instituie starea de urgență sau starea de asediu, potrivit prevederilor constituționale5.
Ce a atras declararea Legii pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011 ca fiind neconstituțională în ansamblu?
La acest moment, decizia Curții Constituționale nu este încă publicată, sens în care aspectele de neconstituționalitate pe care le avem în vedere sunt circumscrise criticilor ridicate prin sesizarea adresată Curții. În esență, criticile de neconstituționalitate privind (i) încălcarea principiului bicameralismului, reglementat de art. 61 alin. (2) și art. 75 alin. (1) din Constituție și (ii) încălcarea dispozițiilor art. 78 din Constituție referitoare la momentul intrării în vigoare al unei legi au fundamentat sesizarea de neconstituționalitate.
- Nesocotirea principiului bicameralismului
Această primă critică de constituționalitate se grefează pe faptul că, așa cum am arătat, obiectul de reglementare al legii în forma adoptată de Senat este complet diferit de cel adoptat de Camera Deputaților. Practic, în cele două Camere au fost legiferate două chestiuni total diferite: în Camera decizională s-a adoptat cadrul normativ în baza căruia activitățile din învățământul preuniversitar și universitar să se poată desfășura și online, în situația în care se instituie starea de urgență sau starea de asediu. În schimb, în Camera Deputaților, s-a adoptat o modificare a modului de exprimare a rezultatelor evaluării școlare.
În acest sens, principiul bicameralismului este ilustrat constituțional de art. 61 alin. (2) și, respectiv, de art. 75 alin. (1) din Constituție. Astfel, potrivit art. 61 alin. (2) din Constituție: „Parlamentul este alcătuit din Camera Deputaților și Senat.”; iar, potrivit art. 75 alin. (1) din Constituție: „Se supun spre dezbatere și adoptare Camerei Deputaților, ca primă Cameră sesizată, proiectele de legi și propunerile legislative pentru ratificarea tratatelor sau a altor acorduri internaționale și a măsurilor legislative ce rezultă din aplicarea acestor tratate sau acorduri, precum și proiectele legilor organice […]. Celelalte proiecte de legi sau propuneri legislative se supun dezbaterii și adoptării, ca primă Cameră sesizată, Senatului.”6.
Curtea Constituțională, în jurisprudența sa, a sancționat încălcarea principiului bicameralismului, considerând că existența unei configurații semnificativ diferite, chiar și în situația în care forma primei Camere sesizate conținea un articol unic, iar forma Camerei decizionale conținea două articole, reprezintă o înfrângere a principiului constituțional7. Mai mult, Curtea Constituțională a arătat că, în Camera decizională se pot aduce modificări și completări propunerii legislative, dar Camera decizională „nu poate însă modifica substanțial obiectul de reglementare și configurația inițiativei legislative, cu consecința deturnării de la finalitatea urmărită de inițiator”8.
În cazul de față, există o serie de argumente care pledează pentru neconstituționalitatea Legii pentru completarea Legea educației naționale nr. 1/2011, precum: (i) eliminarea de către Senat din forma legii propuse spre promulgare a întregii modificări adoptate de către Camera Deputaților, în calitate de primă Cameră sesizată; (ii) existența unor deosebiri majore de conținut juridic, prin adoptarea de către Senat a unei reglementări total distincte, față de cea din Camera Deputaților (Cameră care a fost învestită doar cu analiza formei inițiatorilor legii, nu și a modificărilor substanțiale aduse în Senat); (iii) practic, adoptarea legii în discuție de către o singură Cameră și excluderea celeilalte Camere din mecanismul legiferării9.
- Încălcarea regulii constituționale privind intrarea legii în vigoare la 3 zile de la data publicării în Monitorul Oficial
Legea pentru completarea Legii educației naționale nr. 1/2011 stabilește, în art. III, că prevederile acesteia intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial.
Critica de neconstituționalitate se circumscrie încălcării, prin excelență, a dispozițiilor art. 78 din Constituție, care reglementează momentul intrării în vigoare a legii, respectiv „la 3 zile de la data publicării sau la o dată ulterioară prevăzută în textul ei.”.
Câtă vreme se stabilește că actul normativ în discuție intră în vigoare la data publicării în Monitorul Oficial, se poate susține fără doar și poate că se aduce atingere dispozițiilor art. 78 din Constituție și, finalmente, principiului accesibilității normelor juridice10.
Așteptăm cu interes momentul publicării soluției Plenului Curții Constituționale, pentru a vedea în concret și considerentele și, respectiv, argumentele de neconstituționalitate reținute de Curte în motivarea acestei decizii.
Efectele și implicațiile Deciziei Curții Constituționale
La acest moment, în urma Deciziei Curții Constituționale, este scoasă, practic, înafara legii modalitatea de desfășurare online a activităților din învățământul preuniversitar și universitar (inclusiv susținerea examenelor etc.), pentru situația în care se instituie starea de urgență sau starea de asediu, potrivit prevederilor constituționale, cum a fost cazul României, care s-a confruntat cu starea de urgență până la data de 15 mai 2020.
Având în vedere că, în perioada imediat următoare, anul școlar se va încheia, după cum și faptul că se apropie susținerea examenelor de licență, master, examenelor de admitere etc., din punctul nostru de vedere, va fi absolut necesară intervenția cu celeritate a legiuitorului pentru a reglementa, încă o dată, cadrul normativ aferent desfășurării activităților didactice online.
O singură mențiune se impune, și anume faptul că, dată fiind declararea neconstituționalității în ansamblu, procesul legislativ trebuie început din nou, cu toate etapele sale constituționale, în ambele Camere, chestiune care, în practică, poate fi de durată și care, temporar, va antrena un vid legislativ în această materie.
1 - În acest sens: http://www.ccr.ro/download/comunicate_de_presa/Comunicat-de-presa-27-mai-2020.pdf
2 - Parcursul legislativ al propunerii poate fi urmărit la: http://www.cdep.ro/pls/proiecte/upl_pck2015.proiect?cam=2&idp=17874
3 - În acest sens: (i) textul propunerii legislative poate fi consultat: http://www.cdep.ro/proiecte/2019/200/60/2/pl356.pdf și (ii) expunerea de motive poate fi consultată la: http://www.cdep.ro/proiecte/2019/200/60/2/em356.pdf
Potrivit expunerii de motive a inițiatorilor, propunerea legislativă are ca obiect de reglementare exprimarea rezultatelor evaluării, după cum urmează: (i) la nivelul ciclului de achiziții fundamentale (clasa pregătitoare, clasa I și clasa a II-a) prin nivelul atins, referitor la gradul de însușire a competențelor – în scopul eliminării presiunii notării asupra elevilor/părinților; (ii) la nivelul claselor a III-a și a IV-a prin note de la 1 la 10 (în scopul familiarizării elevilor de vârsta școlară mică cu specificul evaluării din ciclul gimnazial); (iii) la nivelul ciclului gimnazial secundar și în învățământul terțiar nonuniversitar, prin note de la 1 la 10 sau prin punctaje, în mod similar testelor internaționale.
4 - Potrivit art. 75 alin. (2) din Constituția României: „Prima Cameră sesizată se pronunță în termen de 45 de zile. Pentru coduri și alte legi de complexitate deosebită termenul este de 60 de zile. În cazul depășirii acestor termene se consideră că proiectele de legi sau propunerile legislative au fost adoptate.”.
5 - În acest sens: https://www.senat.ro/legis/PDF/2019/19L538FS.PDF
6 - Potrivit art. 75 alin. (3) din Constituția României: „După adoptare sau respingere de către prima Cameră sesizată, proiectul sau propunerea legislativă se trimite celeilalte Camere care va decide definitiv.”.
7 - A se vedea în acest sens Decizia nr. 62/2018, prin care Curtea Constituțională a statuat că în analiza respectării acestui principiu „trebuie avut în vedere (a) scopul inițial al legii, în sensul de voință politică a autorilor propunerii legislative sau de filosofie, de concepție originară a actului normativ; (b) dacă există deosebiri majore, substanțiale, de conținut juridic între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului; (c) dacă există o configurație semnificativ diferită între formele adoptate de cele două Camere ale Parlamentului”.
A se vedea și Decizia nr. 710/06.05.2009, Decizia nr. 413/14.04.2010, Decizia nr. 1.533/28.11.2011 și Decizia nr. 1/11.01.2012, pronunțate de Curtea Constituțională.
8 -În acest sens, Decizia nr. 624/2016, pronunțată de Curtea Constituțională.
9 - Curtea Constituțională a stabilit, prin Decizia nr. 472/2008, că: „Dezbaterea parlamentară a unui proiect de lege sau a unei propuneri legislative nu poate face abstracție de evaluarea acesteia în plenul celor două Camere ale Parlamentului nostru bicameral. Așadar, modificările și completările pe care Camera decizională le aduce asupra proiectului de lege adoptat de prima Cameră sesizată trebuie să se raporteze la materia avută în vedere de inițiator și la forma în care a fost reglementată de prima Cameră. Altfel, se ajunge la situația ca o singură Cameră, și anume Camera decizională, să legifereze, ceea ce contravine principiului bicameralismului (…) și a competențelor stabilite pentru cele două Camere, potrivit art. 75 alin. (1) din Legea fundamentală.”.
10 - Din această ultimă perspectivă, în jurisprudența Curții Constituționale, s-a apreciat că intervalul de trei zile este un interval minim necesar tuturor destinatarilor normei pentru ca aceștia să își poată adapta conduita în raport cu noile exigențe. A se vedea în acest sens Decizia nr. 110/28.02.2019 și Decizia nr. 781/05.12.2017, pronunțată de Curtea Constituțională.
Un material Legal Marketing
