Autori: Ioana Viorică (Senior Associate) și Roxana Apostolescu (Associate)
Am trecut anterior în revistă aspectele relevante de ordin procedural în materia suspendării executării contractului administrativ – din perspectiva dispozițiilor speciale ale Legii nr.101/2016, dar putem pune oare o echivalență între condițiile ce ar putea fundamenta instituirea acestei măsuri provizorii reglementate de Legea nr.554/2004 și cele reglementate de legislația specială a achizițiilor publice?
Considerăm că răspunsul nu este nici pe departe unul afirmativ, ci ele trebuie privite dintr-o perspectivă complementară.
Astfel, asemenea suspendării executării actului administrativ individual, și în cazul suspendării executării contractului administrativ, art. 53, alin. (2) din Legea nr. 101/201 impune îndeplinirea cumulativă a două condiții: i) existența unui caz temeinic justificat și (ii) prevenirea unei pagube iminente.
Însă, spre deosebire de Legea contenciosului administrativ, Legea nr. 101/2016 nu cuprinde definiția noțiunilor de caz temeinic justificat și pagubă iminentă.
Prin urmare, tendința este de a căuta în Legea nr. 554/2004 semnificația acestor termeni, dat fiind că dispozițiile tranzitorii și finale din cuprinsul Legii nr. 101/2016 prevăd în mod expres că se completează cu cele ale Legii contenciosului administrativ, în măsura în care prevederile acesteia din urmă nu sunt contrare ( a se vedea art. 68 din Legea nr. 101/2016).
În ceea ce privește condiția pagubei iminente, apreciem pe deplin aplicabile dispozițiile art. 2, alin. (1), lit. ș) din Legea nr. 554/2004 și în cazul litigiile a căror obiect este suspendarea executării contractului administrativ.
Legea conteniosului administrativ definește paguba iminentă ca fiind prejudiciul material viitor și previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcționării unei autorități publice sau a unui serviciu public.
Ca atare, nu există nicio prevedere în cuprinsul acestei definiții care să vină în contradicție cu prevederile Legii nr. 101/2016 și nici cu scopul urmărit prin cererea de suspendare a contractului administrativ.
Aceste premise nu sunt însă aplicabile și în ceea ce privește condiția cazului bine justificat, dat fiind că, în baza Legii nr. 554/2004 persoanele interesate pot critica legalitatea actului administrativ și nu executarea acestuia.
Conform art. 2, alin. (1), lit. t) din Legea nr. 554/2004, „cazul bine justificat” reprezintă o împrejurare legată de starea de fapt și de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Dimpotrivă, în cazul contractelor administrative, suspendarea executării contractului poate fi cerută atât pentru motive ce privesc legalitatea contractului, cât și pentru cazul în care este contestată modalitatea de executare a acestuia. În pratică, situația cel mai des întâlnită este cea din urmă.
Astfel, se disting două ipoteze:
Prima, prin cererea de suspendare se invocă aspecte care, din punctul reclamantului de vedere, reprezintă motive de vădită nelegalitate a contractului administrativ, așadar, de natură să pună la îndoială legalitatea acestuia, iar suspendarea se solicită până la pronunțarea instanței de fond asupra unei acțiuni în anularea contractului administrativ.
În acest caz, pentru soluționarea cererii de suspendare instanța se va raporta în analiza condiției cazului bine justificat la definiția cazului bine justificat din Legea nr. 554/2004, întrucât în discuție este legalitatea contractului administrativ.
A doua, prin cererea de suspendare se invocă aspecte care, din punctul reclamantului de vedere, reprezintă motive de vădită nelegalitate a modalității de executare a contractului, a rezilierii sau rezoluțiunii acestuia, iar suspendarea se solicită până la pronunțarea instanței de fond asupra unei acțiuni vizând executarea, rezilierea/rezoluțiunea contractului.
În acest caz, definiția noțiunii de caz bine justificat conferită de Legea nr. 554/2004 nu mai poate beneficia de o aplicabilitate absolută în soluționarea cererii de suspendare, care face referire la o îndoială serioasă în privința legalității actului administrativ.
Aceasta întrucât, în cadrul litigiilor referitoare la executarea contractului administrativ, analiza magistratului nu tinde, de plano, la intrepretarea considerentelor privind legalitatea actului, ci se răsfrânge la considerente ce privesc modul în care obligațiile contractuale au fost executate sau, dimpotrivă, nu au fost executate de către partea care și le-a asumat prin încheierea contractului.
În această ultimă ipoteză, revine judecătorului misiunea de a transpune noțiunea de caz temeinic justificat în planul executării contractului administrativ, în așa fel încât să nu antameze legalitatea acestuia și nici să nu prejudicieze fondul cauzei.
În analiza sa asupra condiției cazului bine justificat, instanța nu trebuie să procedeze la verificarea criticilor pe care se întemeiază însăși acțiunea ce vizează fondul, ci trebuie să se limiteze la acele împrejurări vădite de fapt și/ sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumției de legalitate a contractului, fie a modului de executare a contractului.
Instanța chemată să soluționeze cererea de suspendare a contractului nu va proceda la o analiză a clauzelor contractuale, a naturii clauzelor contractuale, a drepturilor și obligațiilor părților izvorâte din contract sau a mecanismului contractual. Toate aceste aspecte cad în sarcina judecătorului care va soluționa acțiunea de fond.
Considerăm că o situație aparte este cererea de suspendare a actului de reziliere/rezoluțiune a contractului.
Deși la o primă vedere s-ar putea afirma că, în acest caz, dispozițiile Legii nr. 554/2004 referitoare la cazul bine justificat pot fi aplicate fără a mai fi necesară niciun fel de adaptare a acestora, întrucât în discuție este legalitatea unui act, în realitate, avem de a face cu o analiză asupra executării contractului și implicit asupra clauzelor contractuale, așadar despre aspecte ce țin de executarea contractului.
În consecință, și în cazul suspendării actului de reziliere/rezoluțiune, sunt aplicabile aspectele expuse în cea de-a doua ipoteză de mai sus.
În ceea ce privește întinderea efectelor măsurii suspendării executării contractului administrativ, suntem de părere că și sub acest aspect trebuie punctate o serie de distincții față de Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
În acest sens, conform art. 53, alin. (2) din Legea nr. 101/2016, suspendarea executării contractului se poate dispune până la soluționarea fondului cauzei.
Din punctul nostru de vedere, acest text de lege trebuie interpretat în sensul că suspendarea poate produce efecte doar până la pronunțarea hotărârii instanței de fond.
În măsura în care, se pronunță o soluție de admitere a acțiunii de fond, considerăm că dispozițiile art. 53, alin. (2) din Legea nr. 101/2016 se pot completa cu dispozțiile art. 15, alin. (4) din Legea nr. 554/2004, în sensul că suspendarea executării contractului se prelungește până la soluționarea definitivă a cauzei.
În cazul în care acțiunea de fond este repinsă, în mod firesc, măsura suspendării contractului administrativ va înceta, atât față de utilizarea sintagmei „până la soluționarea fondului cauzei” de către legiuitor, cât și față de condițiile în care se poate dispune suspendarea executării contractului.
Așa cum am arătat mai sus, admiterea cererii de suspendare este condiționată de existența unui caz temeinic justificat și de prevenirea unei pagube iminente.
Or, în prezența unei soluții asupra fondului cauzei, în sensul respingerii acțiunii, condiția cazului bine justificat nu mai poate fi considerată îndeplinită, întrucât nu se mai poate pune în discuție o analiză sumară sau o aparență de nelegalitate a actului ori a modului de executare a contractului, cât timp instanța învestită cu soluționarea fondului cauzei a procedat deja la o analiză amănunțită asupra aspectelor ce țin de chiar fondul cauzei și la administrarea unui probatoriu complex, în fundamentarea soluției sale.
În concret, în prezența unei dezlegări asupra fondului cauzei, nu se mai poate pune în discuție o eventuală îndoială asupra legalității actului sau, după caz, a executării contractului.
De altfel, suspendarea este o măsură provizorie, sens în care, ar fi contrar prevederilor legale ca o astfel de măsură să primeze în fața soluției dispuse asupra fondului cauzei.
Suspendarea executării contractelor administrative care sunt încheiate sub imperiul Legii nr. 98/2016, al Legii nr. 99/2016 sau al Legii nr. 100/2016, ar putea să fie solicitată în temeiul dispozițiilor art. 53 alin.(2) din Legea nr. 101/2016 – dispoziții de strictă interpretare și care nu vor putea fi extinse la o altă categorie de acte administrative, iar nu în temeiul art.14 alin.(1) din Legea nr.554/2004 a contenciosului administrativ.
Totodată, în baza art. 53 alin.(2) din Legea 101/2016, o cerere privind suspendarea altor acte administrative, iar nu exclusiv a executării contractului administrativ, ar trebui considerată a fi inadmisibilă.
Un material Legal Marketing
