Autoritatea pentru Digitalizarea României (ADR) s-a răzgândit brusc și nu mai susține extinderea recunoașterii efectelor juridice și la semnăturile electronice avansate, prevăzute în noul proiect de lege care încearcă să reformeze domeniul pentru a elimina blocajele și a reduce costurile digitalizării serviciilor publice și private la distanță. Inițiativa legislativă, dezbătută acum în comisia IT&C a Senatului, intră astfel din nou în blocaj, după ce în trecut au mai eșuat trei proiecte legislative similare, care își propuseseră să extindă recunoașterea semnăturilor electronice și la alte tipuri decât cele calificate.
Un set de amendamente trimis de ADR (Lista completă a amendamentelor depuse la proiectul de lege 524/2023 aici) anulează multe din prevederile pe care până acum conveniseră aproape toate părțile din grupul de lucru "Law and Technology Lab" de pe lângă Comisia de IT&C (format din parlamentari, autorități, reprezentanți ai mediului de afaceri), menținând restrângerea la un singur tip de semnătură - cea calificată. Mai complexă și mai sigură, aceasta are însă costuri ridicate și procedee îngreunate pentru multe din documentele care nu ar necesita să fie semnate cu un procedeu atât de scump și de anevoios. În România sunt autorizate doar cinci companii furnizoare de semnături calificate, al căror cost depășește 30 de euro pe an pentru un utilizator, plus Serviciul de Telecomunicații Speciale (STS), care funizează semnături calificate instituțiilor publice, pentru a nu fi nevoite să suporte cheltuielile respective din bugetul public la prețurile din piață.
La Comisia IT&C din Senat a venit marți, pentru a susține amendamentele ADR, Raluca Andrada Simu. Fostă șefă de cabinet la ministrul Apelor și Pădurilor, după ce fusese consilier juridic la Inspectoratul Școlar Maramureș, iar apoi consilier la cabinetul parlamentar și apoi la cel de ministru al Educației al lui Liviu Pop, Simu a susținut în fața parlamentarilor și a reprezentanților mediului de afaceri că Autoritatea pentru Digitalizarea României consideră că o semnătură avansată nu poate fi dovedită. Restrângeri ale recunoașterii efectelor juridice doar pentru semnăturile calificate sunt susținute și de Asociația Furnizorilor de Servicii Calificate, cu argumente pe care acum le împărtășește și ADR.
Autoritatea care trebuie să accelereze procesul de digitalizare își mai dorește și să fie mai mult și mai direct implicată în avizarea furnizorilor de semnături avansate, care pot oferi servicii în România în baza pașaportului european. Ca alternativă la obligația autorizării de către ADR, ar urma să fie acceptată prezentarea unui raport de audit special, realizat de un auditor IT.
Reprezentanții Asociației Patronale a Industriei de Software și Servicii (ANIS), ai Regista și ai altor patronate din Conferația Concordia apreciază ca fiind un pas înapoi în debirocratizare și în accelerarea digitalizării astfel de măsuri.
Președintele ANIS, Mihai Matei, a avertizat marți că noul blocaj legislativ amenință avansul întregul proces de digitalizare în România, pentru care semnătura electronică are un rol crucial. "În momentul acesta avem o lege complet învechită, care recunoaște doar semnăturile calificate, acele device-uri USB cu șapte parole, care au niște costuri, care sunt foarte greu de utilizat. Pentru aceste semnături există doar cinci furnizori acreditați în România”, spune Matei. în opinia sa, fără instrumente simple de semnare electronică, procesul de digitalizare va rămâne în impas: „Nu se vor putea încheia contracte online, fie între mediul privat și mediul privat, fie între cetățeni și sectorul public, fie între cetățeni și mediul privat”.
Matei spune că lista de 200 de amendamente trimise dinspre ADR schimbă fundamental fondul legii, cu presiuni pentru a rămâne la forma actuală, care recunoaște doar semnături calificate.
Radu Burnete, director executiv al Confederației Patronale Concordia, spune că sunt afectate multe domenii: „Eu mă uit la multe alte industrii, dincolo de sistemul bancar. Gândiți-vă la cozile din vămi despre care tot vedem că se vorbește la televizor. Transportatorii noștri trebuie să semneze o grămadă de documente când trec prin vămi. Imaginați-vă că șoferul ar avea o aplicație, o astfel de semnătură electronică: cât de mult s-ar fluidiza traficul? Sau gândiți-vă că vă schimbați furnizorul de gaze, de energie electrică, de telefonie și nu ar mai fi nevoie de completat tot felul de formulare și că s-ar rezolva totul din fotoliu, semnând electronic documentele”.
Ioana Regenbogen, Head of Legal&Corporate Affairs la ING Bank, care este și vicepreședinte al Comisiei Juridică în cadrul Asociației Române a Băncilor, spune că proiectul legislativ, pe care acum ADR vrea să-l amendeze, este deosebit de important deoarece reglementează efectele juridice pentru toate tipurile de semnături electronice, cele simple, cele avansate si cele calificate, în anumite condiții, și permite utilizarea lor ca mijloace de probă în fața instanțelor de judecată. Astăzi, acest lucru nu este recunoscut decât pentru semnăturile olografe și pentru cele electronice calificate.
Pentru sistemul bancar, este în mod deosebit important ca semnăturile electronice avansate să producă aceleași efecte juridice precum cele calificate. Dacă părțile utilizează aplicațiile de online sau mobile banking pentru a semna documente vor putea agrea și valoarea și efectele juridice ale oricărui tip de semnătură electronică, în condițiile în care băncile au oricum un proces de identificare a clienților foarte detaliat, cerut de reglementări specifice în domeniu, cu standarde ridicate de securitate pentru autentificare și tranzacționare. Fără o recunoaștere a efectelor juridice pentru semnăturile avansate, băncile dublează birocrația în relația cu clientul, cu multiple procese de validare prin telefon sau confirmări pe email, care ar putea constitui un început de dovadă în instanță, în caz de litigiu, că documentele respective au fost legal semnate.
Costul ridicat al semnăturii electronice a fost, mult timp, impedimentul care a ținut în loc, în România, lansarea pe scară largă a creditelor acordate exclusiv online, fără niciun drum la bancă. ING Bank s-a încumetat prin 2018 abia să spargă gheața, însă a apelat la un emitent de semnătură din Italia pentru a nu suporta costurile de câteva ori mai mari pe care le-ar fi presupus achiziția de la unul din emitenții autorizați în România. Tot la furnizori de semnături electronice din Italia a apelat la un moment dat și BCR, pentru a putea oferi servicii bancare la distanță la costuri rezonabile, la fel cum au făcut apoi și alte bănci comerciale.
În condițiile liberei circulații a serviciilor în Uniunea Europeană, semnătura electronică poate fi achiziționată, teoretic, de la orice emitent autorizat într-una din statele membre, deși legislația românească stipulează necesitatea unei autorizări locale a emitentului. Costurile de peste 30 de euro pe an asociate unei semnături emise de cei câțiva jucători autorizați în România au ținut departe mult timpbăncile de lansarea unor produse de masă pentru persoane fizice cu acordare și semnare la distanță. Suportabil pentru o firmă, un astfel de cost ar fi fost prea mare pentru a fi impus clientului persoană fizică la deschiderea unui cont sau la acordarea unui credit de nevoi personale de mici dimensiuni, iar acordarea gratuită de către bancă ar fi fost greu de susținut pentru un număr mare de clienți cu rulaje mici.
Pe de altă parte, cumpărarea semnăturii electronice de la firme autorizate în alte țări UE, la costuri mult mai mici, a fost considerată riscantă de majoritatea băncilor, deși potrivit legislației europene trebuie să se bucure de recunoaștere în oricare stat membru. Bancherii au apreciat ca fiind mai prudent să aștepte clarificări și corelări în legislația locală decât să-și asume riscul de a trebui să susțină în instanță valabilitatea unor contracte cu semnătură achiziționată în condițiile liberei circulații a serviciilor, în cazul în care clienții ar repudia creditele, refuzând să mai plătească ratele, pe motiv că semnătura electronică nu este recunoscută în legislația locală ca având valoare similară celei olografe decât dacă este emisă de firme autorizate în România.
Un Regulament european prevede, de altfel, de mai mulți ani ca toate semnăturile electronice ar trebui să se bucure de efecte juridice și de posibilitatea de a fi folosite ca proba în instanță. Reglementarea efectivă și specifică a regimului juridic pentru fiecare tip de semnătură este lăsată la latitudinea statelor membre, iar România a încercat și a eșuat până acu de trei ori în a o îmbunătăți. Al patrulea proiect legislativ, care părea că se urnește, este și el acum în impas în Parlament.
Proiectul a devenit tot mai important odată cu accelararea digitalizării. Pe fondul pandemiei Covid-19, Guvernul a impus autorităților publice să accepte de la cetățeni și firme documente semnat electronic și să utilizeze servicii de certificare a semnăturii furnizate de terți. Serviciul de Telecomunicații Speciale a fost desemnat în cele din urmă să furnizeze excluiv astfel de servicii pentru instituțiile de stat.
Chiar înainte de pandemie, însă, autoritățile au avut în vedere schimbarea cadrului legislativ privind semnătura electronică. Mai mult, acum semnătura electronică poate fi folosită la întocmirea tuturor documentelor aferente contractului individual de muncă, iar cartea electronică de identitate va putea integra semnătura electronică.
Conform regulamentului european,
- ”semnătură electronică” înseamnă date în format electronic, atașate la sau asociate logic cu alte date în format electronic și care sunt utilizate de semnatar pentru a semna;
- ”semnătură electronică avansată” înseamnă o semnătură electronică ce îndeplinește următoarele cerințe: (a) face trimitere exclusiv la semnatar; (b) permite identificarea semnatarului; (c) este creată utilizând date de creare a semnăturilor electronice pe care semnatarul le poate utiliza, cu un nivel ridicat de încredere, exclusiv sub controlul său; (d) este legată de datele utilizate la semnare astfel încât orice modificare ulterioară a datelor poate fi detectată;
- ”semnătură electronică calificată” înseamnă o semnătură electronică avansată care este creată de un dispozitiv de creare a semnăturilor electronice calificat și care se bazează pe un certificat calificat pentru semnăturile electronice.
Potrivit inițiatorilor proiectului, ”în prezent, în România există un cadru legal general desuet, respectiv Legea nr. 455/2001 privind semnătura electronică şi Legea nr. 451/2004 privind marca temporală, ambele acte normative fiind emise înainte de intrarea în vigoare a Regulamentului (UE) nr. 910/2014. Deşi au creat timp de două decenii un cadru legal deschis dezvoltării pieţei de servicii de încredere în România, aceste acte normative sunt depăşite de progresul tehnic, de evoluţia şi de nevoile pieţei, de informatizarea sectorului public şi de noile contexte de utilizare a semnăturii electronice”.
Astfel, actele normative naţionale cu caracter special nu prezintă în prezent un criteriu consecvent în ceea ce priveşte utilizarea unui anumit tip de semnătură electronică, consideră inițiatorii, iar în lipsa unui cadru general care să expună cu claritate criteriile de utilizare, condiţiile şi efectele juridice ale fiecărui tip de semnătură electronică, legislaţia specială conţine dispoziţii nişate pe anumite domenii, fără a putea crea analogii sau a identifica criterii previzibile pentru utilizarea unui anumit tip de semnătură electronică.
”În lipsa unor dispoziţii clare care să ajute la determinarea tipului de semnătură aferent unui document, prin diverse legi speciale s-a creat un cadru juridic în care nu se poate identifica niciun reper predictibil pentru a cunoaşte criteriile conform cărora părţile ar opta pentru un anumit tip de semnătură electronică, precum şi riscurile şi efectele fiecărui tip de semnătură electronică. În prezent, nu există niciun act normativ din dreptul pozitiv român care să confere semnăturii electronice avansate efecte juridice generale, ci doar semnăturii electronice calificate. Efecte juridice speciale au fost conferite semnăturii electronice avansate (semnăturii electronice extinse) exclusiv prin legi speciale. Aceste demersuri au condus la crearea unui cadru legislativ incoerent, care nu are ca numitor comun folosirea unui anumit tip de semnătură electronică pentru un anumit tip de act juridic sau alte criterii juridice sau logice pentru a deosebi tipul actelor, şi a anticipa semnătura electronică cerută de lege pentru a semna un anumit act juridic”, se arată în motivarea proiectului.
Prevederile legii
Principalul obiectiv al legii este crearea unui cadru juridic general şi predictibil al utilizării fiecărui tip de semnătură electronică (semnătura electronică calificată, semnătura electronică avansată şi semnătura electronică simplă) şi de a stabili cu claritate cadrul juridic general în materia efectelor juridice ale semnăturilor electronice. Mai mult, legea stabileşte condiţiile prestării serviciilor de încredere şi atribuţiile autorităţilor şi instituţiilor publice în domeniul prestării serviciilor de încredere.
Față de regulamentul în domeniu, proiectul prevede că semnătura electronică simplă este o semnătură electronică ce nu îndeplineşte cel puţin una dintre condiţiile pe care trebuie să le îndeplinească o semnătură electronică avansată, conform Regulamentului (UE) nr.910/2014.
Inițiatorii arată că deşi Regulamentul (UE) 910/2014 nu oferă o definiţie legală acestui tip de semnătură electronică, actul european conferă statelor membre dreptul de a stabili în dreptul intern efectul juridic al semnăturilor electronice, cu excepţia cerinţei prevăzute în regulament, conform căreia o semnătură electronică calificată ar trebui să aibă efecte juridice echivalente cu cele ale semnăturii olografe.
”Documentul electronic semnat cu semnătură electronică simplă produce aceleaşi efecte juridice ca şi un înscris semnat cu o semnătură olografă, în cazul actelor de dispoziţie evaluabile în bani cu o valoare mai mică de jumătate din salariul minim brut pe economie şi dacă înscrisul semnat cu o semnătură electronică simplă este recunoscut de cel căruia îi este opus, recunoaşterea putând să rezulte şi din faptul neechivoc al executării în tot sau în parte, de către cel care contestă semnătura electronică simplă, a obligaţiilor care s-au născut din înscrisul în formă electronică”, prevede proiectul.
Ca urmare, toate tipurile de semnătură electronică prevăzute în Regulamentul (UE) nr. 910/2014 sau în noua lege vor produce efecte juridice şi vor putea fi utilizate ca mijloace de probă în faţa instanţelor de judecată.
”Actul juridic în format electronic, semnat cu semnătura electronică având nivelul minim de încredere prevăzut de lege pentru acel tip de act juridic, produce aceleaşi efectele juridice ca acelaşi act juridic în format letric”, prevede proiectul.
În ceea ce priveşte utilizarea semnăturii electronice de către autorităţile şi instituţiile publice, actele emise în format electronic de autorităţile şi instituţiile publice vor fi semnate cu o semnătură electronică calificată sau cu o semnătură electronică avansată creată cu un certificat digital emis de o autoritate sau o instituţie publică din România.
În plus, autorităţile şi instituţiile publice vor fi obligate să accepte documente electronice semnate cu o semnătură electronică, aplicată în conformitate cu dispoziţiile legii şi ale Regulamentului (UE) 910/2014, iar documentele emise de către autorităţile şi instituţiile publice ca urmare a primirii unor documente semnate electronic se comunică în format electronic, cu excepţia situaţiei în care există o cerere contrară.
În relaţiile dintre profesionişti, utilizarea şi efectele semnăturii electronice pot fi agreate convenţional, cu respectarea anumitor condiţii de protecţie a circuitului civil. Pentru atingerea dezideratului de a simplifica şi de a accelera încheierea actelor juridice între IMM-uri şi profesionişti, legea acordă semnăturii electronice avansate efecte mai ample decât în vechea reglementare.
Proiectul de lege distinge între mai multe tipuri de semnătură electronică avansată, cel mai înalt grad de încredere având semnătura electronică aplicată cu un certificat emis de o autoritate sau de o instituţie publică. Acest tip de semnătură va fi disponibil nu doar funcţionarilor publici din cadrul acelei entităţi, ci şl cetăţenilor, care vor putea utiliza semnătura electronică în relaţiile cu entităţile publice.
Noul proiect descrie în mod explicit prestarea serviciilor de încredere de către prestatorii de servicii de încredere înregistraţi în România, condiţiile de dobândire a acestei calităţi şi obligaţiile pe parcursul desfăşurării activităţii, cu sancţiunile aferente încălcării acestora. În plus, se acordă o atenţie deosebită protecţiei datelor cu caracter personal, măsurilor de securitate cibernetică şi protecţiei terţilor care îşi întemeiază conduita pe efectele juridice ale unei semnături electronice.
În termen de 3 luni de la data publicării legii în Monitorul Oficial al României, la propunerea ADR, va fi aprobată prin ordin al Ministrului Cercetării, Inovării şi Digitalizării procedura de acordare, suspendare şi retragere a statutului de prestator de servicii de încredere calificat.
Prin acelaşi ordin se detaliază şi documentaţia prevăzută de lege în sarcina celor care intenţionează să presteze servicii de încredere, referitoare la procedurile de securitate şi de certificare utilizate, care va trebui înaintată către ADR înainte de începerea activităţii.
Prin acest ordin va fi stabilită şi suma contractului de asigurare de răspundere profesională care va trebui încheiată de prestatorii de servicii de încredere care emit certificate calificate, pentru acoperirea prejudiciilor pe care le-ar putea cauza cu prilejul desfăşurării activităţilor legate de prestarea serviciilor de încredere.
Tot în termen de 3 luni de la data publicării legii în Monitorul Oficial al României, ADR va propune Guvernului revizuirea normelor tehnice şi metodologice pentru semnătura electronică, care vor face obiectul unei noi Hotărâri de Guvern.
”Această lege deschide noi oportunităţi pentru furnizarea serviciilor electronice, iar cetăţenii vor beneficia de o administraţie publică eficientă, cu proceduri simplificate, birocraţie redusă şi timp de aşteptare minim. Pentru atingerea dezideratului de digitalizare a administraţiei publice din România, instituţiile şi autorităţile publice vor avea obligaţia de a accepta documente electronice semnate cu o semnătură electronică, aplicată în conformitate cu dispoziţiile legii şi ale Regulamentului (UE) 910/2014” arată inițiatorii.
