Ordonanța suspendării ratelor fermierilor propusă de Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (MADR) primește o lovitură chiar din interiorul Guvernului.
Mai extact, într-un draft de răspuns al Ministerului Justiției referitor la proiectul de act normativ propus de MADR, se arată că ordonanța încalcă atât Constituția României și o serie de legi interne, cât și normele de drept europene ori pe cele de comerț ale Uniunii Europene.
În documentul intrat pe surse în posesia AgroTV, observațiile Ministerului Justiției cu privire la ordonanța suspendării ratelor fermierilor fac referire, pe rând, la încălcarea separației puterilor în stat, a dreptului de proprietate, a Constituției, a regulilor de finanțare și de comerț ale țării și ale UE, precum și a dreptului creditorilor de orice fel în a-și asigura capitalul în fața debitorilor.
Ministerul Justiției apreciază că ordonanța suspendării ratelor, în forma actuală, face o naționalizare prin expropriere a distribuitorilor, ceea ce legea națională și europeană nu acceptă, nefiind îndeplinite condițiile de suspendare a executării prevăzute de lege, și anume decesul debitorului, dacă e vorba de interesul unui minor, ori dacă există o situație excepțională definită prin lege ca fiind de risc național.
Totodată, Ministerul Justiției atrage atenția că nu sunt studii de impact pentru noul act normativ și cere aviz de la Ministerul Economiei și de la Ministerul Finanțelor, având în vedere că Ordonanța suspendării ratelor ar putea deregla grav ciclurile economice și financiare ale țării.
Foarte important de remarcat este că Ministerul Justiției apreciază că multe pasaje din textul ordonanței sunt scrise în dezacord total cu legile la care face referire.
Către: Domnul Florin-Ionuț BARBU
Ministrul agriculturii și dezvoltării rurale
Ref: proiectul de ordonanță de urgență pentru modificarea și completarea Ordonanței de urgență a Guvernului nr.4/2024 pentru stabilirea unor măsuri de sprijin cu caracter temporar, destinate producătorilor agricoli în scopul gestionării efectelor fenomenului de secetă pedologică din anul 2023 și ca urmare a agresiunii Rusiei împotriva Ucrainei
Stimate Domnule Ministru,
Urmare adresei dvs. nr. 208046/12/09/2024, referitor la proiectul actului normativ sus-menționat, transmis în copie, vă comunicăm următoarele observații pentru a fi avute în vedere la definitivarea originalului proiectului:
Proiectul de act normativ are în vedere efectuarea unor intervenții legislative asupra OUG nr. 4/2024 care au drept scop inserarea unui caz de suspendare de drept a rambursării datoriilor restante, a ratelor dobânzilor și comisioanelor scadente, precum și pentru interzicerea aplicării de către creditori a unor măsuri de recuperare a creanțelor scadente până la data de 31 decembrie 2025.
I. Observații cu caracter general
- Potrivit art. 115 alin. (4) din Constituția României, pentru emiterea unei ordonanțe de urgență este necesară îndeplinirea cumulativă a trei condiții: existența unei situații extraordinare; existența urgenței reglementării și motivarea urgenței reglementării în cuprinsul ordonanței. Referitor la prima dintre condițiile menționate, respectiv „existența unei situații extraordinare”, Curtea Constituțională a statuat în jurisprudența sa că aceasta se referă la o stare de fapt obiectivă, cuantificabilă, independentă de voința Guvernului, care pune în pericol un interes public. De esența acesteia este caracterul obiectiv, „în sensul că existența sa nu depinde de voința Guvernului care, în asemenea împrejurări, este constrâns să reacționeze prompt pentru apărarea unui interes public pe calea ordonanței de urgență”.
2. În instrumentul de prezentare și motivare, pentru justificarea celor trei condiții necesar a fi îndeplinite pentru a emite o ordonanță de urgență, s-a specificat faptul că adoptarea acestor măsuri urgente se impune ca urmare a faptului că „există riscul generării de efecte sociale negative, din cauza restrângerii activităților și desfacerii contractelor de muncă în domeniu’’, astfel că „se pot produce blocaje economice și financiare”. Totodată, se prevede că producătorii agricoli autohtoni „sunt în imposibilitatea îndeplinirii la termenele stabilite a obligațiilor contractuale asumate, prin neachitarea la termenele scadente a datoriilor”.
Apreciem că aceste justificări nu sunt suficiente să asigure respectarea condițiilor pentru emiterea unei ordonanțe de urgență, astfel cum sunt prevăzute de art. 115 alin. (4) din Constituția României. Este necesară completarea Notei de fundamentare și a preambulului proiectului cu justificări suplimentare din care să rezulte că există o situație extraordinară care impune adoptarea urgentă a acestor norme în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. În principiu, este necesară evidențierea cu mai multă claritate a consecințelor negative care s-ar produce în cazul neadoptării măsurilor propuse în regim de urgență. În jurisprudența CCR s-a reținut că nu este suficient să se demonstreze rațiunea, necesitatea, oportunitatea și utilitatea reglementării. Acestea, chiar dacă exprimă situații obiective, nu reprezintă o situație extraordinară a cărei reglementare să nu poată fi amânată și care să justifice, astfel, adoptarea unei ordonanțe de urgență (Decizia CCR nr. 859/2015). De asemenea, arătăm că potrivit Deciziei Curții Constituționale nr. 237/2020 „cu privire la îndeplinirea sau neîndeplinirea exigențelor constituționale se poate pronunța doar instanța constituțională”.
În raport cu prevederile art. 115 alin. (4) din Constituție și ale art. 43 alin. (3) din Legea nr. 24/2000, revine Curții Constituționale aprecierea asupra prezentării, într-o manieră cuantificabilă, a elementelor de fapt și de drept ale situației extraordinare, care impun a se recurge la această cale de reglementare. Cu toate acestea, observăm că preambulul prezentului proiect este aproape identic față de cel al OUG 4/2024, ceea ce poate fi de natură să genereze concluzia că situația care a justificat adoptarea OUG nr. 4/2024 pare să aibă o durată care să depășească orizontul unor măsuri temporare.
- Totodată, vă punem în vedere că obținerea avizului de oportunitate din partea Secretariatului General al Guvernului este necesară, în conformitate cu art. 31 din HG 561/2009.
II. În ceea ce privește textul proiectului, menționăm cele ce urmează:
- Cu privire la introducerea art. 61 facem precizarea că:
a. Este necesară să se precizeze expres diferența de sferă de aplicare între art. 3 alin. (1) și art. 61 alin. (1) pentru că, în măsura în care anumite contracte de credit au făcut deja obiectul aplicării art. 3 alin. (1) din OUG nr. 4/2023 există riscul includerii acelorași contracte de credit și în sfera de aplicare a art. 61 alin. (1). În acest sens, este necesară inserarea unor delimitări adecvate între cele două ipoteze menționate mai sus. Din această perspectivă, semnalăm că paralelismul legislativ este interzis conform art. 16 din Legea nr. 24/2000, iar normele propuse riscă să nu se integreze armonios în actul de bază contrar art. 61 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.
b. În plus, spre deosebire de reglementarea din cuprinsul art. 3 alin. (1) din OUG nr. 4/2024 și art. 2 alin. (1) din OUG nr. 37/2000, observăm că limitele temporale ale suspendării nu sunt determinate în cuprinsul art. 61, fiind necesară o revizuire a normei propuse în acest sens.
c. Textul proiectului reglementează o situație excepțională ce vizează suspendarea de drept a rambursării datoriilor restante, precum și a ratelor, dobânzilor și comisioanelor restante, fără a mai exista nici măcar posibilitatea ca un creditor să analizeze cererile de suspendare adresate de către debitori. Astfel, soluția propusă prin proiect este de natură să afecteze negativ drepturile creditorilor pentru categoriile de credite vizate de textul analizat.
Prin esența ei, această măsură de amânare a plății unor obligații contractuale reprezintă o restrângere a unor drepturi fundamentale ale creditorilor, respectiv drepturile lor de proprietate pe care se bazează creanțele împotriva producătorilor agricoli. Din acest motiv, pe planul compatibilității măsurilor propuse cu cadrul constituțional este necesar să fie analizată îndeplinirea condițiilor prevăzute de art. 53 din Constituție pentru reglementarea unor restrângeri de drepturi. În același timp, amânarea oricărei obligații de plată generează dobânzi în contul creditorilor. Subliniem că, în absența unor dobânzi, măsurile nu mai au conținut de amânare, ci de „expropriere”, dat fiind că se impune creditorilor să suporte sarcina amânării plății obligațiilor. Din acest motiv, creditorii au drept de regres împotriva statului pentru dobânzile neachitate, dat fiind că statul impune aceste măsuri prin Lege, ceea ce poate genera impact financiar.
În privința formulării art. 61, sintagma „suspendare de drept” trebuie înlocuită cu „suspendare la cerere”, deoarece solicitarea acesteia este prevăzută la lit. a) a aceluiași alineat. În caz contrar textul legal este contradictoriu.
d. în ceea ce privește asimilarea „stării de calamitate în agricultură” unui caz de forță majoră ori caz fortuit, în sensul prevăzut la art. 1351 din Codul Civil menționăm că nu am identificat o definiție juridică a acestei sintagme, astfel că, în vederea individualizării existenței sau nu a unui astfel de caz, respectiv dacă ne aflăm sau nu într-un caz de forță majoră sau nu apreciem ca fiind necesară o definiție a sintagmei utilizate.
Potrivit art. 25 din Legea nr. 24/2000, În cadrul soluțiilor legislative preconizate trebuie să se realizeze o configurare explicită a conceptelor și noțiunilor folosite în noua reglementare, care au un alt înțeles decât cel comun, pentru a se asigura astfel înțelegerea lor corectă și a se evita interpretările greșite.
De asemenea, cu privire la art. 61 alin. 3, considerăm că se impune reformularea în sensul că „starea de calamitate” este prezumată ca fiind un caz de forță majoră, deoarece aceeași stare nu poate constitui în același timp caz fortuit și forță majoră, iar prezumția și nu asimilarea este tehnica potrivită din punct de vedere al raționamentului juridic.
- Cu privire la introducerea prevederilor art. 62 observăm că:
a. Norma propusă este neclară deoarece nu rezultă cu exactitate dacă executarea silită a fost începută și urmează a se suspenda sau norma vizează neînceperea executării silite. De asemenea, pentru un plus de claritate în reglementare, propunem înlocuirea sintagmei „până la finele anului 2025” cu sintagma „31 decembrie 2025”.
b. La art. 62 nu există o justificare rezonabilă prin raportare la avantajele ce decurg din soluțiile propuse în proiect pentru agricultori, prin includerea la art. 62 a categoriei de furnizori de utilități, precum și a distribuitorilor și furnizorilor de resurse materiale agricole folosite la înființarea și producția agricolă vegetală. Prin urmare, sunt necesare justificări concrete cu privire la aspectele sesizate, în caz contrar fiind necesară eliminarea acestora din cuprinsul normei propuse la art. 62. Mai mult decât atât, apreciem ca fiind necesar avizul Ministerului Energiei, Ministerului Economiei, Antreprenorialului și Turismului și ANRE.
c. Norma propusă interzice creditorilor instituțiilor financiare bancare, instituții financiare nebancare, furnizorilor de utilități, precum și distribuitorilor și furnizorilor de resurse materiale agricole folosite la înființarea și producția agricolă vegetală pentru o perioadă de aproximativ 15 luni, ope legis, executarea silită a „creanțelor acumulate’’, fără a se preciza categoriile de credite la care se referă ori categoriile de debitori.
În ceea ce privește soluția propusă, trebuie arătat, cu titlu general, că jurisprudența Curții Europene a consacrat, cu titlu de regulă, că executarea unei hotărâri, indiferent de instanța care a pronunțat-o, trebuie considerată ca parte integrantă a „procesului”, în sensul art. 6 din Convenție, iar în ipoteza în care autoritățile sunt obligate să acționeze în vederea executării unei hotărâri judecătorești și manifestă abstențiune, această conduită este apreciată ca angajând răspunderea statului, în condițiile art. 6 paragraful 1 din Convenție, obligația statului de a asigura celeritatea procedurilor judiciare fiind una de rezultat (a se vedea, spre exemplu, hotărârile din 29 august 1996, 26 septembrie 1996, 19 martie 1997, pronunțate în cauzele Di Pede împotriva Italiei, paragrafele 20 – 24, Zappia împotriva Italiei, paragrafele 16 – 20, Hornsby împotriva Greciei, paragraful 40.) De asemenea, în jurisprudența sa referitoare la neexecutarea hotărârilor judecătorești definitive și executorii pronunțate de către instanțele interne, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a sancționat nu doar neexecutarea hotărârilor interne, dar și întârzierea în executarea lor, inclusiv prin eșalonarea pe o perioadă nerezonabilă a sumelor datorate. Astfel, în cauza Hotărârea din 17 iunie 2003, pronunțată în cauza Ruianu împotriva României, paragraful 65, Curtea europeană a reținut că dreptul la justiție garantat de art. 6 din Convenție protejează în egală măsură și punerea în executare a hotărârilor judecătorești definitive și obligatorii, care, într-un stat ce respectă preeminența dreptului, nu pot rămâne fără efect în defavoarea uneia dintre părți. Prin urmare, executarea unei hotărâri judecătorești nu poate fi împiedicată, anulată sau amânată pe o perioadă lungă de timp.
Totodată, în sensul jurisprudenței constante a Curții Europene a Drepturilor Omului, caracterul rezonabil al unei proceduri se analizează în funcție de circumstanțele cauzei și având în vedere criteriile consacrate în jurisprudența instanței de contencios european al drepturilor omului, în special gradul de complexitate a cauzei, comportamentul reclamantului și al autorităților competente, precum și al importanței pentru părți a obiectului procedurii (a se vedea, spre exemplu hotărârile din 24 februarie 1992, 27 iunie 2000, 6 aprilie 2000, pronunțate în cauzele Pierazzini împotriva Italiei, paragraful 16, Frydlender împotriva Franței, paragraful 43, Comingersoll împotriva Portugaliei, paragraful 19).
Privită în această cheie, soluția propusă prin proiect este de natură să afecteze grav drepturile creditorilor pentru categoriile de credite vizate de textul analizat, nefiind, în opinia noastră, de natură a răspunde cerinței termenului rezonabil ce se circumscrie noțiunii de proces echitabil, care include și faza executării, afectând, și în acest mod, drepturi fundamentale ale creditorului, respectiv dreptul la un proces echitabil și dreptul de proprietate.
Tot astfel, soluția preconizată nu poate fi considerată una de natură a menține un just echilibru între interesele debitorului și cele ale creditorului, ci, dimpotrivă, se poate aprecia că creditorul suportă o sarcină disproporționată și excesivă în privința drepturilor sale. Prin urmare, soluția preconizată nu satisface, din perspectiva situației creditorului, exigențele unui termen rezonabil, care să asigure deplina valorificare a dreptului său de creanță, constituind, din acest punct de vedere, o ingerință disproporționată asupra dreptului; așadar, soluția legislativă propusă pune debitorul într-o situație privilegiată, favorabilă acestuia, cu afectarea vădită și evidentă a dreptului de proprietate și cu încălcarea flagrantă a statuărilor instanțelor judecătorești (executarea silită fiind, așa cum am mai arătat, o etapă a procesului civil), dar și a dispozițiilor de principiu care stabilesc că neexecutarea în termen a unei obligații dă dreptul creditorului la daune-interese moratorii, fiind greu, dacă nu imposibil, de identificat o justificare obiectivă și rezonabilă pentru soluția propusă.
Cât privește instituția suspendării executării silite, amintim, în privința cazurilor de suspendare a executării silite prevăzute de lege, că NCPC stabilește astfel de ipoteze la art. 689 sau art. 721 alin. (4). Toate aceste ipoteze reglementează însă împrejurări
obiective, cum ar fi lipsa de ocrotire la minorului ori a celui care beneficiază de consiliere judiciară ori tutelă specială, moartea debitorului ori formulare unei contestații de către debitor sau terțul garant în procedură adjudecării bunurilor scoase la vânzare silită; or, nu acesta este cazul soluției de reglementare propuse de inițiator, împrejurările invocate nefiind de natură, în opinia noastră, să se încadreze în situațiile obiective pentru care ar putea fi suspendată temporar executarea silită.
De asemenea, în condițiile în care textul de lege instituie un regim juridic privilegiat pentru o categorie de debitori, acesta poate fi de natură a afecta și principiul egalității în drepturi a cetățenilor, dar și pe cel al înfăptuirii justiției în mod egal.
Arătăm că executarea silită, cea de-a doua fază a procesului civil, reprezintă modalitatea de punere în executare, cu ajutorul forței coercitive a statului, a titlurilor executorii care consacră drepturi subiective civile în favoarea subiectelor de drept, în această etapă, fiind, de altfel, aplicabile, cum am arătat, aceleași garanții convenționale, constituționale și legale corespunzătoare fazei de judecată, mai ales din perspectiva respectării dreptului de acces la justiție. Așa fiind, suspendarea în integralitate a procedurilor de executare silită pentru o anumită categorie de debitori ar avea semnificația unui blocaj absolut, susceptibil să afecteze de o manieră disproporționată drepturile creditorilor în raport cu avantajul oferit debitorilor, o astfel de măsură fiind foarte dificil de justificat în contextul actual, dar și prin prisma respectării exigențelor constituționale referitoare la promovarea acesteia pe calea delegării legislative.
În plus, este necesar ca proiectul să asigure compatibilitatea instrumentului de legiferare utilizat (OUG) cu dispozițiile art. 115 alin. (6) din Constituție. În acest sens, arătăm că potrivit art. 115 alin. (6) din Constituție, ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă «afectează», dacă au consecințe negative în domeniul în care intervin, Guvernul având o competență de legiferare limitată în domeniile care vizează regimul instituțiilor fundamentale ale statului, drepturile, libertățile și îndatoririle prevăzute de Constituție.
Sensul acestor dispoziții a fost stabilit de Curtea Constituțională prin Decizia nr. 1.189/2008, în care a statuat că „ordonanțele de urgență nu pot fi adoptate dacă <<afectează>>, dacă au consecințe negative, dar, în schimb, pot fi adoptate dacă, prin reglementările pe care le conțin, au consecințe pozitive în domeniile în care intervin” și că „Verbul „a afecta” este susceptibil de interpretări diferite, așa cum rezultă din unele dicționare. Din punctul de vedere al Curții, aceasta urmează să rețină numai sensul juridic al noțiunii, sub diferite nuanțe, cum ar fi: „a suprima”, „a aduce atingere”, „a prejudicia”, „a vătăma”, „a leza”, „a antrena consecințe negative”, cu privire la categoria drepturilor electorale ce fac obiectul excepției de neconstituționalitate”.
A se vedea considerentele din cuprinsul Deciziei Curții Constituționale nr. 150/2020.
Astfel, cu privire la art. 7 precizăm că acesta ar trebui eliminat, întrucât dispune suspendarea până la 31 decembrie 2025 a executărilor silite, ceea ce, așa cum am arătat mai sus constituie o afectare negativă a dreptului de proprietate al creditorilor în componenta sa de valorificare a creanțelor. În condițiile propuse, ar urma ca suspendarea executărilor silite să intervină pe cale de OUG pentru o perioadă de cel puțin 11 luni, cu diminuarea șanselor creditorilor de a-și mai vedea realizată creanța și cu generarea riscului ca aceștia să încerce recuperarea oricăror prejudicii suferite de la stat și, eventual chiar personal de la cei care au contribuit la promovarea acestor măsuri legislative.
d. De asemenea, prevederile art. 62 trebuie clarificate, deoarece în privința datoriilor cu scadențe ulterioare datei de intrare în vigoare a prezentei OUG nu pot exista măsuri de indisponibilizare sau de executare silită. Pe lângă că suspendarea executării silite sau a indisponibilizării presupune, în plus și în mod special, o justificare pe baza condițiilor art. 53 din Constituție, în același timp, semnalăm că suspendarea unei măsuri de indisponibilizare care are ca scop garantarea plății datoriei conduce la plasarea bunurilor în circuitul civil, cu consecința asupra creditorului de a nu-și va mai putea valorifica ulterior creanța, ceea ce este de natură să antreneze pentru stat consecința de a ajunge să fie obligat să garanteze creanțele respective, în locul bunurilor asupra cărora măsura de indisponibilizare a fost suspendată. În plus, proiectul nu clarifică situația acestor bunuri o dată ce se ridică suspendarea.
e. Referirea la „măsuri de exigibilizare” din cuprinsul tezei finale ar trebui să fie eliminată deoarece aduce neclaritate, acest termen nefiind consacrat legislativ.
f. Nu în ultimul rând, semnalăm că utilizarea unor sintagme de genul: „precum”, „alte asemenea” în cuprinsul textului propus pentru art. 62 este neclară, textele de lege edictate neputând avea un caracter exemplificativ.
3. Este necesară modificarea titlului OUG nr. 4/2024 precum și a art. 1 din cuprinsul acestuia cu privire la fenomenul de secetă pedologică din anul 2024.
III. În ceea ce privește Nota de fundamentare, arătăm următoarele:
- De asemenea, textul propus pentru art. 61 este de natură a genera un regim juridic aparte pentru o serie dedebitori, măsura fiind de natură a aduce atingere art. 16 din Constituție. Astfel, prin măsurile propuse se instituie posibilitatea pentru o categorie de debitori de a beneficia de suspendarea rambursării debitelor restante fără individualizarea în concret a unor criterii de natură a justifica diferența de tratament. Prin urmare, apreciem ca fiind necesară inserarea în cuprinsul Notei de Fundamentare a unor elemente concrete și obiective de natură să justifice diferența de tratament juridic aplicabilă exclusiv pentru o anumită categorie de debitori.
- Achiesând la opinia exprimată cu privire la OUG nr. 4/2024 de către Consiliul Concurenței prin adresa nr. 246/15.01.2024, nu putem să nu remarcăm similaritatea problematicii dezbătute atunci cu proiectul de față. Astfel, deși proiectul privește cu precădere atenuarea efectelor secetei din anul 2024, sunt legate de proiect și perioadele 2022-2023, față de care nu există o legătură directă. De altfel, posibilitatea debitorilor de a beneficia de o suspendare a plății ratelor în 2024 după ce au avut parte de acest remediu în 2023 în lipsa unui veritabil temei ar reprezenta o îmbogățire fără justă cauză. De aceea, considerăm că actul normativ trebuie să clarifice legătura dintre perioada în care a avut loc calamitatea și perioada în care se poate cere suspendarea.
- În raport de obiectul de reglementare al proiectului de OUG este necesar un punct de vedere din partea Consiliului Concurenței, BNR și Asociației Române a Băncilor din perspectiva evaluării impactului proiectului asupra pieței serviciilor de creditare.
Precizăm faptul că răspunderea pentru elaborarea proiectului de act normativ, inclusiv, pentru impactul normelor tehnice, necesitatea și oportunitatea promovării acestuia, precum și pentru realitatea și corectitudinea datelor prezentate revine co-inițiatorului, în calitate de autoritate publică de reglementare în domeniu, Ministerul Justiției avizând proiectul exclusiv din punct de vedere al constituționalității și legalității, precum și potrivit cerințelor normelor de tehnică legislativă, în condițiile legii.
Cu deosebită considerație,
Alina – Ștefania GORGHIU
Ministrul Justiției
