Salvați Dreptul Urbanismului!

de Prof. univ. dr. MIRCEA DUȚU
Directorul Institutului de Cercetări Juridice „Acad. Andrei Rădulescu” al Academiei Române
Membru al Asociației Internaționale de Dreptul Urbanismului (AIDRU)

În România, în absența unei legislații adecvate, sistematizate și bine aplicate și a unei practici administrative pe măsură, dreptul urbanismului încearcă să cunoască adevărata sa dezvoltare mai ales prin intermediul jurisprudenței generate în cadrul contenciosului aferent care, la rându-i, se forțează, cu mai mult sau mai puțin succes, a-și marca specificul și îndeplini misiunea (creatoare) conferită. La o atare situație critică concură mai mulți factori și s-a ajuns la atingerea pragului de suportabilitate dincolo de care apar semnele haosului urbanistic și insecurității juridice. Și aceasta în condițiile în care, dacă la noi o atare ramură de drept se chinuie să se constituie, în alte părți civilizate ale continentului nostru se vorbește de reglementări adecvate unui smart city și de trecerea la un stadiu superior, mai integrat și global al regimului juridic în cauză, respectiv dreptul orașului și dreptul la oraș. De aici urgența ajungerii la definitivarea legislației corespunzătoare în materie, configurarea conceptuală și afirmarea jurisprudențială a specificității acestei ramuri de drept și discipline juridice. Cu intenția clară de a contribui la dezlegarea și depășirea unui atare impas și oferi piste posibile de urmat, înțelegem să inaugurăm dezbaterea de față sub un titlu evocator de multe rezonanțe: salvați dreptul urbanismului!

1. Dacă în statele cu o evoluție normală a sa, precum în Franța, rolul „practicii judiciare” e acela de a-i renova conținutul și a dinamiza aplicarea reglementărilor de drept pozitiv pertinente, la noi situația e diferită, din cauza unei anomalii care persistă deja de mai bine de trei decenii, semănând dezordine urbanistică, permițând indisciplină în activitatea de construire și alimentând criza cronică din sectoarele socioeconomice implicate. Înrâurirea unei firave doctrine rămâne palidă, dar constituie singura sursă de repere autentice de raportare ale noii ramuri de drept și (ineditei) discipline științifice. Șansa sa de afirmare ține mai ales de implicarea în dialogul de idei al dreptului comparat și mai puțin de o efervescență doctrinară, umbrită de improvizațiile consultanței în domeniu. Într-adevăr, în condițiile în care o legislație cu precădere (interesat) de complezență, deficitară în juridicitate și cu slabă efectivitate, redusă la câteva legi sectoriale și acte normative subsecvente, aleatoriu articulate nu oferă perspective veritabile și soluții durabile în drept, rolul edificator, constructor și dinamizant revine, prin forța lucrurilor, judecătorului pe calea creativă a jurisprudenței în soluționarea litigiilor generate într-un domeniu predispus la conflicte de diverse interese. Dar absența disciplinei în programele de studiu și formare profesionale își spune și aici cuvântul. Propagarea „în lanț” a „răului” congenital face ca și zona contenciosului să se confrunte cu probleme intrinseci care, departe de a-i ilustra specificul, îi relevă mai degrabă slăbiciunile. În plus, practicile abuzive de exercitare a drepturilor la acțiune (în justiție), inclusiv uneori din partea „societății civile” și confundarea militantismului cu „scientismul”, și consecințele lor asupra domeniului construcțiilor, chiar și în dimensiunile sale sociale, au impus reacții corespunzătoare, în planurile de interes, dar fără soluții durabile.

Din păcate, prefigurările oferite de preconizatul Cod al amenajării teritoriului, construcțiilor și urbanismului, care păstrează aceiași concepție păguboasă a „tehnicității arhitecturale” în detrimentul particularizării efectivității și eficienței reglementării juridice, decalajul dintre cele două ipostaze ale urbanismului profitând desigur unei anumite zone de interese. Fără îndoială, prin definiție, legea exprimă și justiția apără dreptul în acțiune, echilibrul de interese și dezvoltarea durabilă a societății. Grupurile profesionale nu pot decât să le exprime și apere pe cele ale lor, de grup, și adeseori pe cele speculative, arareori asistând la o coincidență generală. Iar echilibrul între cele două poziții presupune existența unei legislații adecvate și a unei justiții specializate.

Dintr-o atare perspectivă problemele contenciosului de urbanism dobândesc o importanță excepțională, deopotrivă în privința continuării progresului și ieșirii de sub tutela (administrativă) a profesioniștilor de „castă” și de interese, în sensul manifestării autonomiei specifice și asigurării efectivității reglementărilor constitutive în serviciul interesului public urbanistic, precum și afirmarea sa ca disciplină științifică (juridică).

2. Nicio altă ramură de drept și disciplină juridică precum dreptul urbanismului, cel puțin la noi, nu a trebuit să se angajeze într-o și să ducă timp de decenii o veritabilă luptă de desprindere de sub tutela absolută a intereselor zonei activității economico-sociale de reglementare și tehnico-profesionale de încadrare pertinentă. Desigur, conjunctura istorică nu e străină de o asemenea situație; afirmarea plenară a problematicii juridice de urbanism post-1989 explicând-o, cel puțin în parte, însă condițiile de realizare nejustificând-o de fel. Deschiderea societății spre economia de piață, libera inițiativă și avântul dezvoltării construcțiilor creau oportunități noi de afaceri și de satisfacere a nevoilor de locuire, care se repercutau și asupra afectării și organizării utilizării terenurilor din intravilanul localităților, cu întregul lor cortegiu de implicații și complicații. În același timp, noua viziune de concepere și dezvoltare a orașului întârzia să se cristalizeze, iar racilele planificării absolutizante generau reticențe și favorizau haosul urbanistic. Primii care au sesizat noile tendințe și le-au valorificat, mai bine zis exploatat, inclusiv juridic au fost cei mai aproape tehnic de fenomen, arhitecții-urbaniști, care prin poziționarea oficială și bine structurată organizatoric au inițiat și reglementările în materie, manifestând apoi o consecventă dorință de deținere și acaparare exclusivă a domeniului. Lipsa de aderență la specificitatea traducerii și exprimării juridice a generat însă o stare curioasă în care, reglementarea de urbanism (în sens larg) rămânea aproape exclusiv apanajului corpului tehnic specializat, atât în privința stabilirii conținutului propriu-zis, cât și în cea a consacrării oficiale și asigurării realizării prescripțiilor (prin intermediul structurilor de specialitate din cadrul administrațiilor publice). Numai că necesitatea deschiderii spre dreptul UE și practicile europene de drept comparat în materie au impus treptat, chiar dacă deosebit de lent din cauza frânelor puse intenționat și țintit, părăsirea abordării tehniciste unilaterale și de monopol în favoarea unei reglementări pertinente mai complexe, mai adecvate și mai eficiente menite să apere și să promoveze interesul public urbanistic. Situația dificilă generată în ultimele decenii în materie de amenajare a teritoriului și de urbanism a confirmat eșecul definitiv și total al unei atari abordări și a relevat imposibilitatea oferirii unei soluții de ieșire. Precară este și oferta de pregătire universitară în materie. Numai câteva cursuri răzlețe și-au făcut loc mai ales în curicula unor facultăți de științe administrative, cu un caracter pur expozitiv a legislației în vigoare, în puținătatea și cu limitele ei. De altfel, e și greu de conceptualizat, din perspectiva dreptului, simple măsuri și prescripții urbanistico-arhitecturale generale fără aderență la specificul normativității juridice. Nu în ultimul rând, tehnicitatea sa accentuată și de înseși dificultățile specificului aferent face ca studiul dreptului urbanismului să nu se bucure întotdeauna de succesul pe care îl merită în rândul studenților facultăților de drept. Este mare păcat întrucât e vorba de o materie importantă în practica dreptului public și care ar putea fi calificată cu acest titlu ca „intrinsec profesionalizantă”, pentru a folosi o sintagmă uzitată în universitățile europene. Căci este de domeniul evidenței că, pentru o persoană care dorește a deveni avocat specializat în drept public, magistrat în contencios administrativ, notar ș.a., o bună cunoaștere a dreptului urbanismului este adesea binevenită, dacă nu chiar indispensabilă.
3. Deosebit de semnificativă rămâne în acest sens inițiativa și exigența dezvoltării sistematizării și raționalizării legislației în materie prin codificare. Declanșat încă din primii ani de după 1989, cu sprijin francez, respectiv cu asistență juridicăde înaltă expertiză, din partea GRIDAUH – Sorbona, procesul a fost tergiversat în mod evident, practic dialogul bilateral absolut necesar, impus a se limita din partea română la cel cu reprezentanții grupului tehnico-profesional și implicit de interesele aferente eșuând în cele din urmă, cel puțin din lipsă de ambiție spre a se ajunge la o reglementare complexă și completă a domeniului. Aparent paradoxal, demersul fiind reluat în ultimii ani, condiționat atât științifico-juridic, cât și de abordare numai în cadrul consultanțelor comerciale a avut izbândă și în ritm rapid generând și parcurgând deja etapele codificării de elaborare și publicare a tezelor și proiectului. Rezultatele sunt previzibile și marginalizarea contribuției juridice specializate în proiect va conduce la perpetuarea situației existente, cu toate racilele sale. Într-adevăr, limitarea „codificării” la simpla însăilare a dreptului constant și menținerea aceleiași perspective tehniciste nu poate decât să perpetueze situația. Rolul major în cenzurarea și relevarea deficiențelor textului de drept pozitiv în naștere și apoi în aplicare va reveni, desigur, doctrinei și mai ales jurisprudenței.
4. Înainte de a trece la analiza unor probleme mai concrete ale domeniului și în spiritul considerațiilor anterioare, să precizăm câteva elemente de identificare ale dreptului urbanismului, ca ramură de drept și disciplină juridică distincte. Rezultat din rădăcina latină urbs(oraș), urbanismul desemnează arta de a ridica orașele; îndepărtându-se de sensul conferit inițial de fondatorii săi în secolul al XIX-lea, el semnifică astăzi toate tipurile de intervenție organizată asupra spațiului construit și construibil. Elaborat progresiv în secolul al XX-lea, dreptul urbanismului a urmărit, la rându-i, a oferi posibilitatea autorităților publice competente să dispună de un ansamblu de mijloace care să le permită să organizeze, genereze și amenajeze spațiul urban. Dotat cu o finalitate de interes general, noul drept e definit ca un ansamblu de reguli și instituții relative la amenajarea și dezvoltarea urbană, încadrând evoluția fizică a orașelor. Desigur, în mod evident și alte legislații au ca obiect utilizarea sau ocuparea spațiului, precum dreptul mediului, dreptul construcției etc. Specificitatea dreptului urbanismului rezultă însă din obiectivul său de luare în calcul a caracterului armonios al dezvoltării și amenajării urbane. Contrar altor ramuri concurente, el nu vizează utilizarea spațiului în mod sectorial, oferind în modul său propriu o viziune globală și coerentă a amenajării spațiului urban. Dintr-o atare perspectivă un atare drept a ajuns astăzi a nu se aplica numai la spațiul urban, privind în cele din urmă ansamblul teritoriului național, indiferent de caracterul său urban și rural. De asemenea, una din particularitățile sale este aceea de a se situa în centrul unor puternice mize economice, financiare, sociale și individuale. Fără îndoială, printr-o asemenea situație se explică în mare parte efervescența preocupărilor și amploarea implicărilor în elaborarea legislației pertinente. Și aceasta inclusiv în privința situației de la noi.
5. Adoptată numai din perspectiva utilității imediate și nevoia unui oarecare control al dezvoltării și etalării construcțiilor, legislația românească de urbanism în vigoare nu se înscrie în cadrul unui proces evolutiv, cu o logică proprie așa încât codificarea ca nouă etapă de prezentare a sa nu poate avea pretenții de contiguitate, tradiții, continuitate și evoluție substanțială. Preconizatul cod tricefal tinde să apară într-un mediu juridic de profil sterp, lipsit de acumulări proprii și repere semnificative. De aceea, o încercare de plasare a sa în timp și spațiu normativ specific nu poate avea loc decât într-un context generic al materiei. La nivelul său general de evoluție, dreptul urbanismului a depășit astăzi faza sa clasică, de simplă „poliție de ocupare a solului”, sub influența evoluției conceptului de dezvoltare durabilă, tinzând spre a guverna funcționarea orașului în globalitatea sa.

El contribuie, ori ar trebui, așadar, la producerea unui spațiu organizat, controlat într-un context de căutare a unui echilibru între exigențele legate de viața umană pe un teritoriu, din punct de vedere social și cultural, implantarea și dezvoltarea activităților economice și prezervarea mediului. În acest sens, el e chemat a îndeplini trei funcții principale. Prima constă în a crea și pune la dispoziția actorilor spațiului urban a unui ansamblu de instrumente care să le permită să-și îndeplinească misiunea lor de interes general. În mod tradițional aceste instrumente sunt regrupate în trei categorii: documentele de urbanism și de planificare spațială, operațiunile de amenajare și instrumentele de politică funciară. Cea de-a doua se referă la prezervarea anumitor perimetre ori/și a preveni unele forme de utilizare a spațiului; în acest sens, de exemplu, se poate interzice orice construcție în anumite zone delimitate din rațiuni bine determinate ori prevedea și exercita un control prealabil al modurilor de utilizare a solului cu ajutorul autorizațiilor de urbanism. În fine, funcțiile de creare și de protecție ar rămâne insuficiente fără un mecanism de sancțiuni destinate a asigura respectul exigențelor dreptului urbanismului și a prescripțiilor sale, așa încât acesta le completează și se conjugă cu primele două.

6. Voi continua aceste scurte considerații introductive cu câteva referiri la problema ierarhiei normelor de urbanism. Ocuparea spațiului presupune aplicarea nu numai a legislației de urbanism ci și, de asemenea, în mod complementar, a unor reglementări aparținând altor legislații cu impact asupra organizării spațiului (amenajare a teritoriului, de mediu ș.a.). Referitor la normele prezente în cadrul propriei sale ierarhii e posibil să distingem între normele apărute la nivel național (obiective generale, dispoziții particulare referitoare la anumite zone – montană, litoral, reguli generale de urbanism) și cele prezente și operaționale la nivel local. Articularea acestora are loc în cadrul unor raporturi de compatibilitate(care impun ca norma inferioară să nu împiedice aplicarea celei superioare, fiind suficient a nu exista contrarietate între ele, eșalonul inferior conservând astfel o anumită libertate de acțiune pentru a adapta un proiect de amenajare la contextul local), de conformitate (ce implică un respect strict al normei superioare de către norma sau decizia inferioară) ori de luare în calcul (care corespunde unor raporturi mai puțin exigente, necesitând o simplă referință la regulile enunțate fără a le modifica semnificația).

Desigur, jurisprudența pertinentă rămâne o sursă de netăgăduit în discernerea și fixarea contururilor conferite acestor diferite raporturi juridice și, în special, în controlul respectării acestora în litera și spiritul lor.

7. Reflecțiile actuale asupra viitorului urbanismului și a dreptului său nu pot ignora nici problematica privind smart citiesori „orașele inteligente”. Este vorba de a aborda orașul ca un ansamblu de rețele interconectate vizând a facilita viața locuitorilor săi. Viziunea acestuia în rețea (smart grids) apare în perfectă continuitate a ceea ce ar exista deja cu o mare parte a serviciilor publice care sunt organizate în rețea. Se poate gândi în acest mod circulația transportului public, distribuția apei, electricității și gazului, încălzirea, până la colectarea pneumatică a deșeurilor, telefon, fibre optice ori camere și drone pentru supraveghere. Multiplicarea captatorilor într-o mare parte a obiectelor și posibilitatea pentru toate acestea de a comunica între ele va conduce la o dezvoltare importantă a rețelelor interconectate. Această abordare a orașului, luând în calcul schimburile de date digitale și utilizarea lor, conțin potențialități care sunt astăzi dificil de evaluat pe termen lung. Aceste orașe inteligente ar putea optimiza deplasările prin intermediul transporturilor publice, precum și cel al autoturismelor autonome ori conectate la rândul lor în legătură cu semafoarele și locurile de staționare conectate. Progresele ce se pot înregistra în acest context sunt impresionante și rămân într-o anumită măsură imprevizibile.

Doctrina rămâne pentru moment relativ mai puțin aplecată asupra implicațiilor juridice directe ale smart cities, în afară de analizele relative la datele personale și proprietatea intelectuală dar, fără îndoială, e vorba de un câmp ce merită a fi investigat de juriștii interesați de viitorul orașului. Se ridică în acest fel problema adoptării dreptului urbanismului pentru a facilita dezvoltarea acestor rețele și servicii, precum și cea a dreptului construcției întrucât imobilele însele vor trebui să fie inteligente și chiar cetățenia și guvernanța locală pentru că participarea directă a locuitorilor ar fi stimulată.

8. În planul dreptului comparat se invocă în ultima perioadă emergența unui nou mod de structurare juridică a orașului ca unitate de organizare și funcționare socio-umană și economic dominantă prin cristalizarea și afirmarea treptată a unui drept al orașuluiși recunoașterea unui drept la oraș. Fenomenul se produce în condițiile în care problemele urbane devin din ce în ce mai invazive iar obiectul dreptului urbanismului a prosperat, la rându-i, tentacular, cu multiplicarea preocupărilor aferente și diversificarea aspectelor vizate (estetice, ecologice, sociologice etc.). În același timp, capacitatea sa intrinsecă de a surprinde, încadra și controla dezvoltarea urbană pare a fi ajuns la momentul în care și-a atins unele limite organice evidente și necesită asimilarea de noi preocupări exprimate în mod adecvat. Din ce în ce mai mult mecanismele sale, în special instrumentele de planificare, se dovedesc insuficiente și prea limitate în a cuprinde și rezolva problematica urbană care s-a complexificat și globalizat. Funcționarea juridică a orașelor se sprijină din ce în ce mai mult și pe alte ingrediente decât clasicele mecanisme de amenajare, așa încât pretenția ca ele să-și păstreze exclusivitatea și primatul în a guverna devenirea urbană nu s-ar mai impune. Dimpotrivă, s-ar justifica și ar fi pe cale a se configura un drept al orașului ca o abordare juridică a ansamblului problemelor acestuia bazată pe câteva principii (precum libertatea de utilizare a spațiilor publice, cu limitele cuvenite, importanța acțiunii publice și a concurenței în producerea serviciilor publice oferite de oraș ori multilevel guvernance a teritoriilor), integrată și eficientă. În același context ar fi în curs recunoașterea unui drept la oraș (având ca obiectiv limitarea segregării urbane și asigurarea accesului la serviciile publice), reprezentat prin componente concrete subsecvente ca, de exemplu, dreptul la locuire, la mobilitate ș.a. Se tinde chiar la identificarea elementelor comune unui model juridic al orașului postmodern, cu caractere ținând inclusiv de rețelele și caracteristicile globalizării multidimensionale.
9. Ca prime concluzii ale acestei caracterizări generale este de remarcat faptul că parte integrantă a dreptului public (administrativ), dreptul urbanismului nu e mai puțin marcat de o specificitate sporită și prezintă o unitate indiscutabilă. Legat indisolubil de amenajarea urbană, el guvernează ocuparea și utilizarea solului și întreține și dezvoltă relații adeseori biunivoce cu alte materii de drept public și de drept privat. Reprezentând un ansamblu de reguli și instituții ce încadrează utilizarea solului (afectarea, protecția și estetica sa) el este, înainte de toate, un „drept de poliție specială” în sensul că vizează satisfacerea exigențelor unei ordini publice urbanistice și trebuie, în acest mod, să respecte limitele proprii tuturor măsurilor administrative, în special caracterul proporțional al acestora în raport cu obiectivul urmărit, și aceasta sub controlul judecătorului de contencios administrativ. De asemenea, principiul independenței legislațiilor conferă respectivelor măsuri o anumită formă de autonomie, în special în raport cu alte cerințe de ordin administrativ. Toate acestea se întregesc, desigur, cu seria specifică rezultată din „frățietatea” intrinsecă intervenției arhitectural-urbanistice, generând un „tehnicism” particular specific ce nu poate domina ci numai exprima și asigura efectivitatea regulii juridice. Răsturnarea logicii coabitării normă de drept-normă tehnică în sensul primatului secundei, așa cum s-a întâmplat până acum, nu înseamnă ordine juridică ci simplu abuz de drept și arbitrariu urbanistic! Pe conținut, reglementarea procedurilor de instrumentare și eliberare a autorizațiilor de ocupare a solului deține un loc central al materiei (care e denumită adesea „urbanismul individual”), alături de urbanismul reglementar ce desemnează regulile de fond care încadrează dreptul de a construi (implantare, înălțime, aspect exterior al construcțiilor etc.) și de urbanismul operațional, mai dinamic, care tratează diferite drepturi de preemțiune ale persoanelor publice, de amenajare funciară și de finanțare a echipamentelor publice necesare creării terenurilor de edificat.

Revenind la mesajul de semnal de alarmă privind nevoia „salvării dreptului urbanismului” în România și înscrierii sale pe calea unei afirmări adecvate și eficiente, credem că suntem la momentul în care se impune o dezbatere sinceră, competentă și constructivă a situației domeniului. Poate că oglinda cea mai expresivă a actualei stări de lucruri o constituie starea „patrimoniului imobiliar urbanistic” dezvoltat în ultimele trei decenii, care va apăsa greu, negativ asupra mărcii de calitate și evoluțiilor pozitive în materie. Iar toate aceste constatări sunt subsumate unui adevăr ce trebuie relevat și clamat răspicat: tergiversarea (dezinteresată?) a elaborării și adoptării unei legislații de urbanism complete, adecvate, sistematizate și deci eficiente! Și, desigur, prezentul nu poate ignora orizonturile viitorului!

Prof. univ. dr. MIRCEA DUȚU

Un material Legal Marketing